PENDAPATAN NEGARA DAN TAX RATIO

Realisasi pendapatan negara yang berhasil melampui target APBN 2018 menjadi satu hal yang dibanggakan oleh Kementerian Keuangan kini. Setelah keterangan pers terkait, dikemukakan kembali dalam dokumen APBN KITA edisi terbaru disertai narasi bernuansa klaim kinerja yang sangat baik. Disebutkan bahwa untuk pertama kalinya sejak tahun 2011, realisasi pendapatan negara berhasil melampui target yang ditetapkan dalam APBN (102,5%).  

APBN KITA juga mengatakan: “Sepanjang tahun 2018, penerimaan pajak mencapai Rp1.315,9 triliun, atau tumbuh 14,3% (15,5 % di luar Tax Amnesty). Capaian pertumbuhan di tahun 2018 ini merupakan yang tertinggi dalam tujuh tahun terakhir.”

Ada baiknya kita mencermati lebih jauh tentang capaian pendapatan negara tahun 2018 serta capaian beberapa tahun era Presiden Jokowi. Capaian 102,5% itu memang lebih baik dibanding tahun-tahun sebelumnya selama era pemerintahan Jokowi, namun secara rata-rata era ini justeru lebih rendah. Sebagaimana yang tampak pada gambar.

Pada tahun 2018, pendapatan negara yang betul-betul jauh melampaui target adalah Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) yang mencapai 147,79%. PNBP yang meningkat pesat disebabkan penerimaan Sumber Daya Alam (SDA). Penerimaan SDA mencapai Rp181,06 triliun atau 174,65% dari targetnya, dan mengalami pertumbuhan sebesar 62,93% dari capaian tahun 2017. Penerimaan SDA migas mencapai 178,31% dari target, ditambah Penerimaan SDA Minerba yang mencapai 169,72% dari target. Kenaikan penerimaan SDA Migas tersebut terutama disebabkan karena realisasi harga migas (ICP) sebesar USD67,47 per barel jauh melampaui asumsi APBN yang sebesar USD48 per barel.

Telah menjadi pengetahuan umum, ICP bukan lah sesuatu yang dapat dikelola oleh Pemerintah. Pemerintah bahkan mengakui bahwa hal ini disebut sebagai windfall atau semacam durian runtuh. Bukan prestasi kinerja yang perlu dibanggakan secara berlebihan. “Keberuntungan” lain adalah realisasi kurs rupiah sebesar Rp14.247 per USD, sedangkan asumsinya Rp13.400. Selisih berupa pelemahan ini cukup signifikan menaikkan pendapatan, melalui berbagai pos. Dan meski berpengaruh pula pada belanja, secara neto tetap berdampak positif atau menambah surplus.

Selama empat tahun era Presiden Jokowi, faktor penerimaan SDA ini sempat berdampak buruk pada tahun 2015 dan 2016, sehingga tidak mencapai target. Kemudian pada tahun 2017 dan 2018 berbalik arah memberi keberuntungan dan melampaui target. Pencapaian penerimaan SDA dibanding targetnya berturut-turut adalah: 84,91% (2015) 71,70% (2016), 116,19% (2017), dan 174,65% (2018).

Penerimaaan pajak (tidak termasuk bea dan cukai) memang mengalami peningkatan yang signfikan dibanding tahun sebelumnya. Bahkan kenaikannya tertinggi selama tujuh tahun terakhir. Meskipun demikian, hanya mencapai 92,41% dari target. Dan khusus pajak penghasilan, yang bisa dikatakan membutuhkan upaya atau effort paling besar dari aparat fiskus, penerimaan hanya mencapai 87,88% dari target. Jika ditelisik lebih dalam, capaian itu amat terbantu dari PPh migas yang jauh melampaui target, yang kembali karena diuntungkan oleh fenomena harga ICP dan kurs rupiah. Sedangkan PPh nonmigas hanya mencatatkan capaian sebesar 84,06%.

Bagaimanapun, penerimaan perpajakan cenderung mengalami kenaikan selama periode 2015-2018. Capaian dari target APBN pun terus membaik. Capaiannya masih lebih rendah dibanding target APBN pada tahun bersangkutan, yaitu: 83,29% (2015), 83,48% (2016), 91,23% (2017), dan 94,02% (2018). Khusus capaian penerimaan pajak dilaporkan lebih rendah, diimbangi oleh capaian penerimaan bea dan penerimaan cukai yang cukup tinggi.

Dinamika penerimaan pajak, penerimaan perpajakan dan penerimaan SDA ini digambarkan pula oleh apa yang disebut sebagai tax ratio. Pengertian aslinyanya adalah rasio penerimaan pajak terhadap Pendapatan Domestik Bruto (PDB). Dalam konteks APBN Indonesia penerimaan pajak diperluas menjadi penerimaan perpajakan (pajak, bea dan cukai), karena ada pemisahan bagian birokrasi yang mengelolanya, yaitu ditjen Pajak dan ditjen Bea Cukai dalam Kementerian Keuangan. Sedangkan PDB merupakan indikator pendapatan nasional, yaitu pendapatan atau produksi seluruh pelaku ekonomi (pemerintah, korporasi, dan rakyat) dalam wilayah domestik negara Indonesia. Sebagai contoh, dalam perhitungan realisasi sementara APBN tahun 2018 dicatat penerimaan perpajakan sebesar Rp1.521,4 triliun. Sedangkan PDB diprakirakan sebesar Rp14.735,85 triliun (PDB). Maka rasio dinyatakan dalam persentase adalah sebesar 10,32%.

Sejak APBN 2016, definisi rasio yang demikian mengalami perubahan. Menkeu mengusulkan dan diterima oleh DPR, menambahkan penerimaan SDA, baik migas maupun nonmigas yang sebenarnya tercatat sebagai Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) dalam APBN. Contoh perhitungannya untuk realisasi sementara tahun 2018 adalah penerimaan SDA sebesar Rp181,06 triliun, yang jika ditambahkan dengan penerimaan perpajakan sebesar Rp1.521,4 triliun tadi, maka jumlahnya menjadi Rp1.702,45 triliun. Sehingga rasionya dengan PDB menjadi 11,55%.

Semula perhitungan baru ini dikenalkan dengan istilah tax ratio dalam arti luas, sedangkan yang lama atau dijelaskan pertama disebut sebagai tax ratio dalam arti sempit. Belakangan, Pemerintah nyaris tak pernah menyebut yang dalam arti sempit lagi.

Tidak ada masalah dengan perubahan definisi, dan bagaimanapun semua penerimaan itu merupakan kinerja Pemerintah. Hanya saja jika mau membandingkan untuk kurun waktu yang panjang, perlu dilakukan secara fair, dengan pengertian yang serupa. Jika mengutip berita media, yang memberitakan keterangan pejabat, biasanya kurang jelas tentang hal ini. Apalagi jika keterangan pers atau dokumen pemerintah agak “menyamarkan”, maka bisa saja dikatakan bahwa tax ratio 2018 mencapai 11,55% telah melampaui tahun 2014 yang sebesar 11,40%. Padahal angka tahun 2014 itu dalam arti sempit, sedang yang 2018 dalam arti luas. Perbandingannya yang fair, tax ratio dalam arti sempit adalah 10,32% (2018) berbanding dengan 11,40% (2014). Sedangkan tax ratio dalam arti luas adalah 11,55% (2018) berbanding dengan 13,7% (2014).

Dalam definisi manapun, tax ratio mengalami penurunan jika membandingkan tahun 2018 dengan 2018. Harus diakui, kondisi pendapatan negara, penerimaan perpajakan, dan tax ratio tahun 2018 membaik dibanding tahun 2015 hingga tahun 2017. Namun narasi seolah prestasi kerja yang sangat baik apalagi luar biasa, jelas berlebihan.  

APAKAH APBN 2019 SEHAT? (bagian 1)

Pemerintah mengatakan bahwa APBN 2019 dirancang sebagai kebijakan fiskal yang sehat, adil, dan mandiri. Argumen yang disampaikan atas klaim sehat terdiri dari dua hal. Pertama, defisit APBN yang makin turun. Kedua, Keseimbangan Primer yang menurun menuju arah positif. Disimpulkan bahwa APBN menjadi sustainable dan prudent.

Defisit APBN 2019 direncanakan sebesar Rp296 triliun. Memang lebih rendah dibandingkan target APBN 2018 sebesar Rp325,9 triliun dan outlook APBN 2018 sebesar Rp314,23 triliun. Berdasar perkembangan terkini, realisasi defisit bisa turun menjadi sekitar Rp300 triliun. Dilihat dalam rasionya terhadap Produk Domestik Bruto (PDB), target APBN 2019 adalah sebesar 1,84%. Pemerintah pun mengklaimnya sebagai yang terendah sejak tahun 2013.

Kondisi defisit tahun 2018 memang relatif membaik dan ditargetkan lebih baik lagi dalam APBN 2019. Akan tetapi perlu dicatat bahwa secara nominal defisit di era Jokowi mencatat rekor tertinggi. Tentu saja kurang adil jika hanya melihat nominalnya, melainkan musti dari rasio. Rasio yang lazim dikemukakan adalah rasio dari PDB sebagai cerminan pendapatan nasional. Rasio rata-rata era Jokowi yang telah direalisasi (2015-2018) sebesar 2,43% per tahun. Jika target 2019 tercapai, maka rata-ratanya sebesar 2,31%. Masih jauh lebih tinggi dibandingkan era pemerintahan SBY-JK (2005 – 2009) yang hanya 0,80% per tahun. Dan era SBY-Boediono (2010-2014) sebesar 1,58% per tahun.

Ada rasio lain dari defisit yang bisa dan perlu dilihat, yaitu dari Pendapatan Negara dan Belanja Negara. Rasio defisit atas pendapatan pada APBN 2019 sebesar 13,67%. Secara rata-rata per tahun, rasio defisit atas pendapatan era Jokowi (2015-2019) sebesar 18,01%. Masih lebih tinggi dibanding era 2005-2009 sebesar 4.74%, dan era 2010-2014 sebesar 10.49%. Sedangkan rasio atas Belanja Negara pada APBN 2019 sebesar 12,03%. Rata-rata era 2015-2019 sebesar 15,25%, era 2005-2009 sebesar 4.39%, dan era 2010-2014 sebesar 9.37%.

Bisa dikatakan bahwa dilihat dari perbandingan dengan tahun-tahun sebelumnya dalam horison waktu yang lebih panjang, APBN 2019 tak dapat dikatakan lebih sehat. Hanya mengalami perbaikan dari tahun-tahun era pemerintahan Jokowi sendiri.

Pencermatan lebih jauh atas target penurunan defisit APBN 2019 terutama berdasar target kenaikan Pendapatan Negara, sebesar 13,77% dari outlook APBN 2018. Namun, selama era Jokowi yang telah direalisasi, hanya pada tahun 2017 dan tahun 2018 terjadi kenaikan yang signifikan. Pada tahun 2015 bahkan terjadi penurunan. Secara keseluruhan, kenaikannya lebih rendah dibanding era sebelumnya. Kenaikan rata-rata era 2005-2009 sebesar 17,56% per tahun. Era tahun 2010-2014 sebesar 12,94%. Sedangkan era 2015-2018 sebesar 5,43%, dan jika target tahun 2019 tercapai, maka rata-ratanya menjadi 7,10%.   

Jika dicermati lagi, kenaikan pendapatan negara pada tahun 2017 dan tahun 2018 tidak sepenuhnya didukung oleh kondisi perekonomian nasional yang stabil atau membaik. Ada berbagai faktor lain yang justeru lebih berpengaruh. Diantaranya adalah tren peningkatan harga minyak dunia dan kenaikan berbagai harga komoditas, dan pelemahan rupiah. Pelemahan rupiah pada tahun 2018 memberi tambahan pendapatan yang cukup signifikan. Tentu harus diakui adanya faktor internal, karena kebijakan yang cukup mendukung, seperti kebijakan amnesti pajak dan reformasi perpajakan.

Kondisi pendapatan negara pada tahun 2019 besar kemungkinan tak memiliki “keberuntungan” seperti tahun 2018, sehingga target dipatok terlampau tinggi. Harga minyak dan komoditas, seandainya naik atau bertahan, tentu tidak menyumbang tambahan dalam porsi yang setara. Apalagi target lifting minyak telah diturunkan. Dampak kebijakan reformasi perpajakan memang masih bisa dirasakan. Nominal penerimaan akan naik, namun dengan tambahan kenaikan yang menurun. Keuntungan dari uang denda dan perbaikan basis data pembayar pajak telah diperoleh pada tahun 2017 dan 2018. Tambahan pada tahun 2019 akan tertahan.

Target kenaikan pendapatan sebesar 13,77% tadi menjadi tidak realistis jika melihat rata-rata kenaikan selama empat tahun (2015-2018) era Jokowi yang sebesar 5,43%. Bahkan jika dibandingkan dengan rata-rata kenaikan periode 2005-2018 sebesar 12,45%. Tahun 2017 dan 2018 tampak tidak memadai menjadi acuan, karena beberapa faktor yang disebut di atas. Target kenaikan pendapatan yang lebih realistis hanya di kisaran 7-8%. Artinya pula, jika belanja akan berhasil diserap mendekati target, maka defisit akan jauh lebih besar dibanding targetnya.

Lebih jauh lagi, beban target diberikan pada kenaikan penerimaan perpajakan yang mentargetkan kenaikan 15,36% dari outlook 2018. Tampak realistis jika melihat Outlook 2018  memperkirakan kenaikan sebesar 15,26% dibanding realisasi tahun 2017. Akan tetapi catatan kenaikan penerimaan perpajakan selama era Jokowi dan horison waktu yang lebih panjang tak mendukung target tersebut. APBN 2019 terlampau ambisius dengan targetnya, mengingat “dampak positif” kebijakan amnesti pajak telah melemah jika dilihat dari aspek tambahan atau kenaikannya. Di sisi lain, Nota Keuangan belum mengemukakan kebijakan dan rencana aksi yang luar biasa dalam hal perpajakan pada tahun 2019.

Dengan demikian, tidak cukup kuat argumen sebagai sehat berdasar angka-angka defisit, target pendatan negara, dan target penerimaan perpajakan. Argumen sehat berdasar angka keseimbangan primer akan diulas pada bagian dua.

MEMAHAMI RAPBN 2017 (bagian 1)

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Menurut UUD 1945, APBN adalah wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Sebagai suatu rencana yang ditetapkan bersama oleh Pemerintah dan DPR, APBN melalui proses yang panjang dan kerap mengalami beberapa perubahan besaran. Ada beberapa versi angka pada masing-masing tahap, memiliki sebutan resmi, dan sebagiannya dipublikasikan secara terbuka. Ada Rancangan APBN (RAPBN) ketika diajukan oleh Pemerintah untuk dibahas DPR. Disebut APBN, ketika ditetapkan menjadi Undang-Undang. Biasanya ada perubahan di pertengahan tahun yang disebut sebagai APBN Perubahan (APBNP), yang harus ditetapkan pula sebagai Undang-Undang, dan memiliki konsep RAPBNP.

Pelaksanaan atas rencana menimbulkan versi yang tidak sepenuhnya sama, sehingga dikenal istilah realisasi APBN pada suatu tahun. Perbedaan berbagai versi ini kadang kurang dimengerti dan dikutip secara kurang tepat oleh media, bahkan oleh suatu tulisan ilmiah. Itu belum memasukkan versi angka-angka yang lebih banyak dalam  berbagai proses penyusunan, sejak pembicaraan awal antar birokrasi dan lembaga yang berwenang.   

APBN pada dasarnya terdiri atas tiga bagian, yaitu: anggaran Pendapatan Negara, anggaran Belanja Negara, dan Pembiayaan Anggaran. Pendapatan negara adalah hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih. Belanja negara adalah kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih. Pembiayaan adalah setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya.

Ada dua istilah lain yang perlu diperhatikan, yaitu penerimaan negara dan pengeluaran negara. Penerimaan negara adalah uang yang masuk ke kas negara. Pengeluaran negara adalah uang yang keluar dari kas negara. Sebagai contoh, pendapatan negara adalah penerimaan negara yang tidak perlu dibayar kembali. Namun ada penerimaan negara yang perlu dibayar kembali, seperti utang, yang dimasukkan dalam pembiayaan.

Sejak APBN tahun 2000, Indonesia mulai menggunakan format I-account untuk menggantikan format sebelumnya, yaitu T-account. Pada format I-account, pencantuman pendapatan dan belanja berada pada satu kolom, sehingga dapat terlihat besaran surplus/defisit yang didapat dari besaran pendapatan negara dikurangi besaran belanja negara. Lebih jauh lagi, jika terdapat defisit maka besaran pembiayaan untuk menutupinya pun dapat dilihat.

RAPBN 2017 mengajukan Anggaran Pendapatan Negara sebesar Rp1.737.629.377.095.000,00, yang akan diperoleh dari sumber: a. Penerimaan Perpajakan; b. Penerimaaan Negara Bukan Pajak (PNBP); dan c. Penerimaan Hibah.

Penerimaan Perpajakan dimaksud diperkirakan sebesar Rp1.495.893.810.596.000,00, yang terdiri atas: a. Pendapatan Pajak Dalam Negeri sebesar Rp1.461.818.710.596.000,00; dan b. Pendapatan Pajak Perdagangan Internasional sebesar Rp34.075.100.000.000,00

Pendapatan Pajak Dalam Negeri terdiri dari: a. pendapatan pajak penghasilan; b. pendapatan pajak pertambahan nilai barang dan jasa dan pajak penjualan atas barang mewah; c. pendapatan pajak bumi dan bangunan; d. pendapatan cukai; dan e. pendapatan pajak lainnya. Sedangkan Pendapatan Pajak Perdagangan Internasional terdiri atas: a. pendapatan bea masuk; dan b. pendapatan bea keluar

PNBP diperkirakan sebesar Rp240.362.904.897.000,00, yang terdiri atas: a. penerimaan Sumber Daya Alam (SDA); b. pendapatan bagian laba BUMN; c. PNBP lainnya; dan d. pendapatan Badan Layanan Umum (BLU).

Sedangkan penerimaan Hibah diperkirakan sebesar Rp1.372.661.602.000,00. Penerimaan hibah adalah pendapatan Pemerintah dalam bentuk uang/barang atau jasa dari pemerintah negara sahabat, organisasi internasional, perusahaan negara/daerah, masyarakat dan organisasi kemasyarakatan, bersifat tidak wajib dan tidak mengikat serta tidak secara terus-menerus.

Dalam diskusi atau analisis, sering dibedakan antara penerimaan perpajakan dengan penerimaan pajak. Penerimaan pajak tidak memasukkan cukai, bea keluar, dan bea masuk. Keperluannya adalah untuk lebih memahami pola dan proyeksi ke depan, sehingga dapat dipilih kebijakan yang tepat.

RAPBN 2017 mencantumkan target Pendapatan Negara yang lebih rendah daripada APBN 2016 dan APBNP 2016. Biasanya target lebih tinggi dari tahun sebelumnya. Baik dalam hal penerimaan perpajakan maupun PNBP. Bisa dikatakan target lebih realistis mengingat realisasi yang cukup jauh dibawah target dalam dua tahun terakhir, serta masih kurang meyakinkannya prospek ekonomi tahun depan.

Upaya meningkatkan penerimaan perpajakan, khususnya penerimaan pajak di masa mendatang masih diharapkan antara lain dengan kebijakan amnesti pajak. Secara konseptual, bukan denda yang diincar, melainkan perluasan basis pajak. Jika kebijakan ini kurang berhasil, maka target penerimaan yang sudah diturunkan itu pun tetap masih terbilang tinggi.

Fenomena penurunan PNBP terutama dipicu oleh penurunan terus menerus dalam hal penerimaan SDA, yang turun hingga sekitar sepertiga saja dari lima tahun lalu. Dan secara lebih khusus adalah dalam hal penerimaan SDA Migas. PNBP nampaknya akan sulit digenjot tahun 2017, dan masih mungkin akan diturunkan lagi pada APBN, hasil pembahasan, serta pada APBNP nantinya.