APAKAH APBN 2019 SEHAT? (bagian 1)

Pemerintah mengatakan bahwa APBN 2019 dirancang sebagai kebijakan fiskal yang sehat, adil, dan mandiri. Argumen yang disampaikan atas klaim sehat terdiri dari dua hal. Pertama, defisit APBN yang makin turun. Kedua, Keseimbangan Primer yang menurun menuju arah positif. Disimpulkan bahwa APBN menjadi sustainable dan prudent.

Defisit APBN 2019 direncanakan sebesar Rp296 triliun. Memang lebih rendah dibandingkan target APBN 2018 sebesar Rp325,9 triliun dan outlook APBN 2018 sebesar Rp314,23 triliun. Berdasar perkembangan terkini, realisasi defisit bisa turun menjadi sekitar Rp300 triliun. Dilihat dalam rasionya terhadap Produk Domestik Bruto (PDB), target APBN 2019 adalah sebesar 1,84%. Pemerintah pun mengklaimnya sebagai yang terendah sejak tahun 2013.

Kondisi defisit tahun 2018 memang relatif membaik dan ditargetkan lebih baik lagi dalam APBN 2019. Akan tetapi perlu dicatat bahwa secara nominal defisit di era Jokowi mencatat rekor tertinggi. Tentu saja kurang adil jika hanya melihat nominalnya, melainkan musti dari rasio. Rasio yang lazim dikemukakan adalah rasio dari PDB sebagai cerminan pendapatan nasional. Rasio rata-rata era Jokowi yang telah direalisasi (2015-2018) sebesar 2,43% per tahun. Jika target 2019 tercapai, maka rata-ratanya sebesar 2,31%. Masih jauh lebih tinggi dibandingkan era pemerintahan SBY-JK (2005 – 2009) yang hanya 0,80% per tahun. Dan era SBY-Boediono (2010-2014) sebesar 1,58% per tahun.

Ada rasio lain dari defisit yang bisa dan perlu dilihat, yaitu dari Pendapatan Negara dan Belanja Negara. Rasio defisit atas pendapatan pada APBN 2019 sebesar 13,67%. Secara rata-rata per tahun, rasio defisit atas pendapatan era Jokowi (2015-2019) sebesar 18,01%. Masih lebih tinggi dibanding era 2005-2009 sebesar 4.74%, dan era 2010-2014 sebesar 10.49%. Sedangkan rasio atas Belanja Negara pada APBN 2019 sebesar 12,03%. Rata-rata era 2015-2019 sebesar 15,25%, era 2005-2009 sebesar 4.39%, dan era 2010-2014 sebesar 9.37%.

Bisa dikatakan bahwa dilihat dari perbandingan dengan tahun-tahun sebelumnya dalam horison waktu yang lebih panjang, APBN 2019 tak dapat dikatakan lebih sehat. Hanya mengalami perbaikan dari tahun-tahun era pemerintahan Jokowi sendiri.

Pencermatan lebih jauh atas target penurunan defisit APBN 2019 terutama berdasar target kenaikan Pendapatan Negara, sebesar 13,77% dari outlook APBN 2018. Namun, selama era Jokowi yang telah direalisasi, hanya pada tahun 2017 dan tahun 2018 terjadi kenaikan yang signifikan. Pada tahun 2015 bahkan terjadi penurunan. Secara keseluruhan, kenaikannya lebih rendah dibanding era sebelumnya. Kenaikan rata-rata era 2005-2009 sebesar 17,56% per tahun. Era tahun 2010-2014 sebesar 12,94%. Sedangkan era 2015-2018 sebesar 5,43%, dan jika target tahun 2019 tercapai, maka rata-ratanya menjadi 7,10%.   

Jika dicermati lagi, kenaikan pendapatan negara pada tahun 2017 dan tahun 2018 tidak sepenuhnya didukung oleh kondisi perekonomian nasional yang stabil atau membaik. Ada berbagai faktor lain yang justeru lebih berpengaruh. Diantaranya adalah tren peningkatan harga minyak dunia dan kenaikan berbagai harga komoditas, dan pelemahan rupiah. Pelemahan rupiah pada tahun 2018 memberi tambahan pendapatan yang cukup signifikan. Tentu harus diakui adanya faktor internal, karena kebijakan yang cukup mendukung, seperti kebijakan amnesti pajak dan reformasi perpajakan.

Kondisi pendapatan negara pada tahun 2019 besar kemungkinan tak memiliki “keberuntungan” seperti tahun 2018, sehingga target dipatok terlampau tinggi. Harga minyak dan komoditas, seandainya naik atau bertahan, tentu tidak menyumbang tambahan dalam porsi yang setara. Apalagi target lifting minyak telah diturunkan. Dampak kebijakan reformasi perpajakan memang masih bisa dirasakan. Nominal penerimaan akan naik, namun dengan tambahan kenaikan yang menurun. Keuntungan dari uang denda dan perbaikan basis data pembayar pajak telah diperoleh pada tahun 2017 dan 2018. Tambahan pada tahun 2019 akan tertahan.

Target kenaikan pendapatan sebesar 13,77% tadi menjadi tidak realistis jika melihat rata-rata kenaikan selama empat tahun (2015-2018) era Jokowi yang sebesar 5,43%. Bahkan jika dibandingkan dengan rata-rata kenaikan periode 2005-2018 sebesar 12,45%. Tahun 2017 dan 2018 tampak tidak memadai menjadi acuan, karena beberapa faktor yang disebut di atas. Target kenaikan pendapatan yang lebih realistis hanya di kisaran 7-8%. Artinya pula, jika belanja akan berhasil diserap mendekati target, maka defisit akan jauh lebih besar dibanding targetnya.

Lebih jauh lagi, beban target diberikan pada kenaikan penerimaan perpajakan yang mentargetkan kenaikan 15,36% dari outlook 2018. Tampak realistis jika melihat Outlook 2018  memperkirakan kenaikan sebesar 15,26% dibanding realisasi tahun 2017. Akan tetapi catatan kenaikan penerimaan perpajakan selama era Jokowi dan horison waktu yang lebih panjang tak mendukung target tersebut. APBN 2019 terlampau ambisius dengan targetnya, mengingat “dampak positif” kebijakan amnesti pajak telah melemah jika dilihat dari aspek tambahan atau kenaikannya. Di sisi lain, Nota Keuangan belum mengemukakan kebijakan dan rencana aksi yang luar biasa dalam hal perpajakan pada tahun 2019.

Dengan demikian, tidak cukup kuat argumen sebagai sehat berdasar angka-angka defisit, target pendatan negara, dan target penerimaan perpajakan. Argumen sehat berdasar angka keseimbangan primer akan diulas pada bagian dua.

MENCERMATI PENDAPATAN NEGARA YANG MELAMPAUI TARGET APBN

Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati meyakini penerimaan negara akan melampaui target APBN 2018, yaitu sekitar Rp 1.936 triliun berbanding Rp1.894 triliun. Diklaim sebagai pertama kalinya penerimaan negara melebihi target APBN. Pernyataan tanggal 5 Desember lalu itu bahkan sudah merevisi prakiraan Pemerintah sendiri bulan sebelumnya (dalam APBN Kita edisi Nopember) yang masih Rp1.903 triliun.

Untuk menilai apakah hal tersebut merupakan suatu prestasi dari kinerja Pemerintah, maka perlu diperiksa dan dicermati beberapa hal dan rincian. Diantaranya yang akan dibahas berikut.

Pertama, Pelampauan target APBN bukan yang pertama kalinya. Pada tahun 2008, realisasi Pendapatan Negara jauh melampaui APBN, yaitu Rp982 triliun berbanding Rp781 triliun atau sebesar 125,62%. Sedangkan tahun 2018 hanya sebesar 102,18%. Pada tahun 2018 tak ada APBNP, sementara tahun 2008 bahkan lebih tinggi dibanding APBNP 2008 sebesar 109,68%.

Kedua, rincian dari perolehan pendapatan tersebut. Ternyata yang jauh melampaui target adalah Pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP) yang diprakirakan mencapai Rp349,2 triliun berbanding target yang sebesar Rp275,4 triliun. Sedangkan penerimaan perpajakan tak akan mencapai 100% dari target Rp1.618,1 triliun. Penyebab kenaikan PNBP bisa dikatakan tak berhubungan dengan prestasi atau kinerja pemerintah, melainkan karena faktor eksternal yang kebetulan menguntungkan dalam konteks ini.

PNBP yang melampaui target terutama disebabkan oleh: Harga minyak (ICP), harga batubara acuan (HBA), dan kurs rupiah. Asumsi ICP dalam APBN sebesar USD48 per barel, sedangkan realisasi hingga Oktober telah mencapai USD69,18. HBA rata-rata tahun 2018 hingga Oktober mencapai USD99,72 per ton, lebih tinggi dibanding tahun sebelumnya yang USD84,22 per ton. Realisasi kurs hingga Oktober di kisaran Rp14.250 dan akan sekitar Rp14.400 hingga akhir tahun, berbanding asumsi APBN sebesar Rp13.400.

Ketiga, fenomena pelemahan rupiah yang berdampak signifikan. Realisasi kurs rupiah amat jauh dari asumsi dalam APBN. Nota Keuangan APBN 2018 (halaman III.2-3) merinci tentang prakiraan perhitungan risiko akan hal ini. Tiap pelemahan Rp100 dari asumsi, pendapatan negara akan bertambah sekitar Rp3,8 sampai dengan Rp5,1 triliun. Dampaknya terhadap surplus atau defisit memang hanya sekitar Rp1,5 – Rp1,6 triliun, karena dampak kenaikan pada belanja. Dalam konteks klaim di atas, maka pelemahan rupiah menambah pendapatan sekitar Rp38 – Rp51 triliun. Dengan demikian, prakiraan realisasi seluruh pendapatan 2018 yang melampaui target sebesar Rp41 triliun dapat saja dikatakan hanya karena hal ini.  

Keempat, perkembangan kinerja pendapatan secara keseluruhan pada era pemerintahan Jokowi. Pendapatan Negara memang cenderung meningkat selama era tahun 2004 - 2018, hanya sempat turun sedikit pada tahun 2009 dan 2015. Laju kenaikan pendapatan tiap tahunnya berfluktuasi. Dalam era Jokowi bahkan sempat turun pada tahun 2015, dan hanya naik sedikit pada tahun 2016. Peningkatan laju kenaikan signifikan terjadi pada tahun 2017 dan tahun 2018. Namun, perlu dicatat bahwa rata-rata kenaikan per tahun dalam era 2005 – 2009 adalah sebesar 17.56%, dan pada era 2010 – 2014 sebesar 12.94%. Sedangkan pada era pemerintahan Jokowi yang telah direalisasi, tahun 2015 – 2018 hanya sebesar 5,93% per tahun, atau jauh lebih rendah.

Kelima, penerimaan perpajakan memang mengalami peningkatan pada era Jokowi, namun dengan laju yang lebih lambat dibanding era sebelumnya. Selama era 2015 – 2018, kenaikan penerimaan perpajakan rata-rata sebesar 7.89% per tahun. Sedangkan pada era 2005 – 2009 sebesar 17.97% per tahun, dan era 2010 – 2014 sebesar 13.21% per tahun.

Keenam, pertumbuhan penerimaan perpajakan bukan lah prestasi. Lajunya sedikit dibawah atau hanya setara laju PDB menurut harga berlaku, sehingga tax ratio turun pada tahun 2015 dan 2016, dan hanya sedikit membaik pada tahun 2017 dan 2018. Akan tetapi tetap masih di bawah tahun 2014. Tax ratio dalam arti luas, yang memasukkan penerimaan SDA tahun 2018 akan sekitar 12,20%, sedangkan tahun 2014 sebesar 13,70%. Tax ratio dalam arti sempit, yang hanya menghitung penerimaan perpajakan, tahun 2018 sekitar 11,09%, sedangkan tahun 2014 sebesar 11,36%.

Penjelasan di atas menunjukkan kinerja pemerintahan Jokowi dalam pendapatan negara tidak cukup baik, dan justeru lebih buruk dibanding sebelumnya. Pada tahun 2018 memang terjadi perbaikan, namun disertai berbagai catatan kritis, yang bahkan mengindikasikan buruknya perencanaan pemerintah pada banyak aspek APBN. Misalnya, tambahan posisi utang yang juga jauh melampaui target.

MEMAHAMI RAPBN 2017 (bagian 1)

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Menurut UUD 1945, APBN adalah wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Sebagai suatu rencana yang ditetapkan bersama oleh Pemerintah dan DPR, APBN melalui proses yang panjang dan kerap mengalami beberapa perubahan besaran. Ada beberapa versi angka pada masing-masing tahap, memiliki sebutan resmi, dan sebagiannya dipublikasikan secara terbuka. Ada Rancangan APBN (RAPBN) ketika diajukan oleh Pemerintah untuk dibahas DPR. Disebut APBN, ketika ditetapkan menjadi Undang-Undang. Biasanya ada perubahan di pertengahan tahun yang disebut sebagai APBN Perubahan (APBNP), yang harus ditetapkan pula sebagai Undang-Undang, dan memiliki konsep RAPBNP.

Pelaksanaan atas rencana menimbulkan versi yang tidak sepenuhnya sama, sehingga dikenal istilah realisasi APBN pada suatu tahun. Perbedaan berbagai versi ini kadang kurang dimengerti dan dikutip secara kurang tepat oleh media, bahkan oleh suatu tulisan ilmiah. Itu belum memasukkan versi angka-angka yang lebih banyak dalam  berbagai proses penyusunan, sejak pembicaraan awal antar birokrasi dan lembaga yang berwenang.   

APBN pada dasarnya terdiri atas tiga bagian, yaitu: anggaran Pendapatan Negara, anggaran Belanja Negara, dan Pembiayaan Anggaran. Pendapatan negara adalah hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih. Belanja negara adalah kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih. Pembiayaan adalah setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya.

Ada dua istilah lain yang perlu diperhatikan, yaitu penerimaan negara dan pengeluaran negara. Penerimaan negara adalah uang yang masuk ke kas negara. Pengeluaran negara adalah uang yang keluar dari kas negara. Sebagai contoh, pendapatan negara adalah penerimaan negara yang tidak perlu dibayar kembali. Namun ada penerimaan negara yang perlu dibayar kembali, seperti utang, yang dimasukkan dalam pembiayaan.

Sejak APBN tahun 2000, Indonesia mulai menggunakan format I-account untuk menggantikan format sebelumnya, yaitu T-account. Pada format I-account, pencantuman pendapatan dan belanja berada pada satu kolom, sehingga dapat terlihat besaran surplus/defisit yang didapat dari besaran pendapatan negara dikurangi besaran belanja negara. Lebih jauh lagi, jika terdapat defisit maka besaran pembiayaan untuk menutupinya pun dapat dilihat.

RAPBN 2017 mengajukan Anggaran Pendapatan Negara sebesar Rp1.737.629.377.095.000,00, yang akan diperoleh dari sumber: a. Penerimaan Perpajakan; b. Penerimaaan Negara Bukan Pajak (PNBP); dan c. Penerimaan Hibah.

Penerimaan Perpajakan dimaksud diperkirakan sebesar Rp1.495.893.810.596.000,00, yang terdiri atas: a. Pendapatan Pajak Dalam Negeri sebesar Rp1.461.818.710.596.000,00; dan b. Pendapatan Pajak Perdagangan Internasional sebesar Rp34.075.100.000.000,00

Pendapatan Pajak Dalam Negeri terdiri dari: a. pendapatan pajak penghasilan; b. pendapatan pajak pertambahan nilai barang dan jasa dan pajak penjualan atas barang mewah; c. pendapatan pajak bumi dan bangunan; d. pendapatan cukai; dan e. pendapatan pajak lainnya. Sedangkan Pendapatan Pajak Perdagangan Internasional terdiri atas: a. pendapatan bea masuk; dan b. pendapatan bea keluar

PNBP diperkirakan sebesar Rp240.362.904.897.000,00, yang terdiri atas: a. penerimaan Sumber Daya Alam (SDA); b. pendapatan bagian laba BUMN; c. PNBP lainnya; dan d. pendapatan Badan Layanan Umum (BLU).

Sedangkan penerimaan Hibah diperkirakan sebesar Rp1.372.661.602.000,00. Penerimaan hibah adalah pendapatan Pemerintah dalam bentuk uang/barang atau jasa dari pemerintah negara sahabat, organisasi internasional, perusahaan negara/daerah, masyarakat dan organisasi kemasyarakatan, bersifat tidak wajib dan tidak mengikat serta tidak secara terus-menerus.

Dalam diskusi atau analisis, sering dibedakan antara penerimaan perpajakan dengan penerimaan pajak. Penerimaan pajak tidak memasukkan cukai, bea keluar, dan bea masuk. Keperluannya adalah untuk lebih memahami pola dan proyeksi ke depan, sehingga dapat dipilih kebijakan yang tepat.

RAPBN 2017 mencantumkan target Pendapatan Negara yang lebih rendah daripada APBN 2016 dan APBNP 2016. Biasanya target lebih tinggi dari tahun sebelumnya. Baik dalam hal penerimaan perpajakan maupun PNBP. Bisa dikatakan target lebih realistis mengingat realisasi yang cukup jauh dibawah target dalam dua tahun terakhir, serta masih kurang meyakinkannya prospek ekonomi tahun depan.

Upaya meningkatkan penerimaan perpajakan, khususnya penerimaan pajak di masa mendatang masih diharapkan antara lain dengan kebijakan amnesti pajak. Secara konseptual, bukan denda yang diincar, melainkan perluasan basis pajak. Jika kebijakan ini kurang berhasil, maka target penerimaan yang sudah diturunkan itu pun tetap masih terbilang tinggi.

Fenomena penurunan PNBP terutama dipicu oleh penurunan terus menerus dalam hal penerimaan SDA, yang turun hingga sekitar sepertiga saja dari lima tahun lalu. Dan secara lebih khusus adalah dalam hal penerimaan SDA Migas. PNBP nampaknya akan sulit digenjot tahun 2017, dan masih mungkin akan diturunkan lagi pada APBN, hasil pembahasan, serta pada APBNP nantinya.