APAKAN APBN 2019 SEHAT? (bagian 2)

Klaim sehat dari Pemerintah juga memakai argumen bahwa keseimbangan primer turun konsisten sejak 2015. Dan diiyakini akan mendekati nol rupiah pada akhir tahun 2019.

Keseimbangan primer sebenarnya adalah suatu neraca, semacam neraca rugi laba dalam akuntansi, atau kondisi arus dana selama setahun. Neraca yang memperlihatkan pendapatan dikurangi belanja, namun besaran belanjanya tidak menyertakan pembayaran bunga utang. Kondisi keseimbangan primer anggaran pemerintahan suatu negara, terutama negara berkembang, biasa dikaitkan dengan kesinambungan fiskalnya. Diakui luas bahwa kesinambungan fiskal dapat dipertahankan melalui pemenuhan pembayaran bunga utang dengan pendapatan negara dan bukan pengadaan atau penerbitan utang baru. Pandangan lain yang lebih hati-hati bahkan menyebut tidak cukup hanya sekadar surplus, melainkan nilai surplusnya musti meningkat. Peningkatan itu setidaknya dapat mempertahan surplus dengan rasio yang setidaknya tetap (finite) atas PDB. Oleh karena nilai PDB meningkat tiap tahun, maka surplus keseimbangan primer juga musti bertambah.

APBN 2019 memang mentargetkan keseimbangan primer yang jauh lebih baik dibanding  beberapa tahun terakhir. Direncanakan Pendapatan Negara sebesar Rp2.165,11 triliun dan Belanja Negara sebesar Rp2.461,11 triliun. Diantara pos belanja, terdapat pembayaran bunga utang adalah Rp275,89 triliun. Dengan demikian, target keseimbangan primer adalah Pendapatan dikurangi Belanja yang tak memasukkan pembayaran, atau sebesar minus Rp20,12 triliun. Ini berarti bahwa sebagian bunga utang masih akan dibayar dari utang baru. Untuk dikatakan sehat, setidaknya keseimbangan primer adalah nol, dan seyogyanya positif dengan nilai yang cukup besar. Pada tulisan bagian satu, target pendapatan tampak terlampau tinggi, yang berpotensi defisit tahun 2019 melampaui target, sehingga defisit keseimbangan primer pun mungkin akan lebih besar dari target.

Perlu diketahui bahwa selama tahun 2000 hingga tahun 2011, keseimbangan primer bernilai surplus (positif). Sejak tahun 2012 hingga 2018 tercatat selalu minus (negatif).

Salah satu kunci perbaikan keseimbangan adalah pengendalian pembayaran bunga utang. Bunga utang tercatat terus meningkat signifikan selama beberapa tahun terakhir. APBN tahun 2019 merencanakan pembayaran bunga utang sebesar Rp275,89 triliun, mengalami kenaikan 10,4% dari outlook APBN tahun 2018. Target kenaikan yang lebih rendah dibanding outlook 2018 sebesar 15,16%, dan dibandingkan rata-rata 2012-2017 sebesar 15,15%. Artinya pula, keseimbangan primer yang ditargetkan membaik itu mensyaratkan pemenuhan target pembayaran bunga yang juga butuh upaya keras.

Bunga utang dianggap wajar sebagai biaya dalam perekonomian modern terkait dengan nilai sekarang (present value) dan biaya atas kesempatan yang hilang (opportunity) dari modal yang dipinjamkan. Secara teknis, bunga antara lain berwujud: bunga (interest) untuk pinjaman luar negeri dan kupon (coupon) untuk Surat Berharga Negara. Ada pula biaya lain yang terkait dengan pengadaan pinjaman luar negeri, seperti: commitment fee, management fee, dan premi asuransi. Bahkan ada denda jika tidak jadi dicairkan, padahal sudah disepakati dalam perjanjian tertulis. Secara bahasa awam, biaya itu antara lain adalah: ongkos untuk perundingan, proses pencairan, pengawasan dan ongkos pembatalan, keterlambatan pencairan, denda, dan lain sebagainya.

Sedangkan untuk SBN, biaya riil bukan sekadar kupon, melainkan terkait dengan imbal hasil (yield) yang diperoleh investor atau pembelinya. Imbal hasil SBN merupakan keuntungan bagi investor sesudah memperhitungkan besarnya kupon dan harga pasar. Selain itu, pemerintah juga harus mengeluarkan beberapa biaya terkait dengan proses penerbitan dan distribusi SBN.

Dalam pencatatan APBN, keseluruhan biaya utang dianggap merupakan pembayaran bunga utang. Pos pembayaran bunga utang luar negeri telah memperhitungkan semua jenis biayanya. Pos pembayaran bunga dalam negeri telah mencakup perhitungan imbal hasil neto dan biaya lainnya dari SBN. Biaya yang dikeluarkan dalam hal SBN Syariah, meskipun mekanismenya tidak dengan perhitungan bunga, pembayaran riil nya dicatat pula dalam pos ini.

Dari uraian di atas, dapat saja dikatakan bahwa APBN 2019 sedikit lebih sehat dibanding APBN 2018 dan APBN 2017. Namun belum dapat dikatakan sehat berdasar dua variabel yang dipakai sebagai alat penjelasan Pemerintah itu sendiri. Tulisan bagian satu membahas argumen tentang turunnya defisit, dan bagian dua membahas tentang keseimbangan primer.

APAKAH APBN 2019 SEHAT? (bagian 1)

Pemerintah mengatakan bahwa APBN 2019 dirancang sebagai kebijakan fiskal yang sehat, adil, dan mandiri. Argumen yang disampaikan atas klaim sehat terdiri dari dua hal. Pertama, defisit APBN yang makin turun. Kedua, Keseimbangan Primer yang menurun menuju arah positif. Disimpulkan bahwa APBN menjadi sustainable dan prudent.

Defisit APBN 2019 direncanakan sebesar Rp296 triliun. Memang lebih rendah dibandingkan target APBN 2018 sebesar Rp325,9 triliun dan outlook APBN 2018 sebesar Rp314,23 triliun. Berdasar perkembangan terkini, realisasi defisit bisa turun menjadi sekitar Rp300 triliun. Dilihat dalam rasionya terhadap Produk Domestik Bruto (PDB), target APBN 2019 adalah sebesar 1,84%. Pemerintah pun mengklaimnya sebagai yang terendah sejak tahun 2013.

Kondisi defisit tahun 2018 memang relatif membaik dan ditargetkan lebih baik lagi dalam APBN 2019. Akan tetapi perlu dicatat bahwa secara nominal defisit di era Jokowi mencatat rekor tertinggi. Tentu saja kurang adil jika hanya melihat nominalnya, melainkan musti dari rasio. Rasio yang lazim dikemukakan adalah rasio dari PDB sebagai cerminan pendapatan nasional. Rasio rata-rata era Jokowi yang telah direalisasi (2015-2018) sebesar 2,43% per tahun. Jika target 2019 tercapai, maka rata-ratanya sebesar 2,31%. Masih jauh lebih tinggi dibandingkan era pemerintahan SBY-JK (2005 – 2009) yang hanya 0,80% per tahun. Dan era SBY-Boediono (2010-2014) sebesar 1,58% per tahun.

Ada rasio lain dari defisit yang bisa dan perlu dilihat, yaitu dari Pendapatan Negara dan Belanja Negara. Rasio defisit atas pendapatan pada APBN 2019 sebesar 13,67%. Secara rata-rata per tahun, rasio defisit atas pendapatan era Jokowi (2015-2019) sebesar 18,01%. Masih lebih tinggi dibanding era 2005-2009 sebesar 4.74%, dan era 2010-2014 sebesar 10.49%. Sedangkan rasio atas Belanja Negara pada APBN 2019 sebesar 12,03%. Rata-rata era 2015-2019 sebesar 15,25%, era 2005-2009 sebesar 4.39%, dan era 2010-2014 sebesar 9.37%.

Bisa dikatakan bahwa dilihat dari perbandingan dengan tahun-tahun sebelumnya dalam horison waktu yang lebih panjang, APBN 2019 tak dapat dikatakan lebih sehat. Hanya mengalami perbaikan dari tahun-tahun era pemerintahan Jokowi sendiri.

Pencermatan lebih jauh atas target penurunan defisit APBN 2019 terutama berdasar target kenaikan Pendapatan Negara, sebesar 13,77% dari outlook APBN 2018. Namun, selama era Jokowi yang telah direalisasi, hanya pada tahun 2017 dan tahun 2018 terjadi kenaikan yang signifikan. Pada tahun 2015 bahkan terjadi penurunan. Secara keseluruhan, kenaikannya lebih rendah dibanding era sebelumnya. Kenaikan rata-rata era 2005-2009 sebesar 17,56% per tahun. Era tahun 2010-2014 sebesar 12,94%. Sedangkan era 2015-2018 sebesar 5,43%, dan jika target tahun 2019 tercapai, maka rata-ratanya menjadi 7,10%.   

Jika dicermati lagi, kenaikan pendapatan negara pada tahun 2017 dan tahun 2018 tidak sepenuhnya didukung oleh kondisi perekonomian nasional yang stabil atau membaik. Ada berbagai faktor lain yang justeru lebih berpengaruh. Diantaranya adalah tren peningkatan harga minyak dunia dan kenaikan berbagai harga komoditas, dan pelemahan rupiah. Pelemahan rupiah pada tahun 2018 memberi tambahan pendapatan yang cukup signifikan. Tentu harus diakui adanya faktor internal, karena kebijakan yang cukup mendukung, seperti kebijakan amnesti pajak dan reformasi perpajakan.

Kondisi pendapatan negara pada tahun 2019 besar kemungkinan tak memiliki “keberuntungan” seperti tahun 2018, sehingga target dipatok terlampau tinggi. Harga minyak dan komoditas, seandainya naik atau bertahan, tentu tidak menyumbang tambahan dalam porsi yang setara. Apalagi target lifting minyak telah diturunkan. Dampak kebijakan reformasi perpajakan memang masih bisa dirasakan. Nominal penerimaan akan naik, namun dengan tambahan kenaikan yang menurun. Keuntungan dari uang denda dan perbaikan basis data pembayar pajak telah diperoleh pada tahun 2017 dan 2018. Tambahan pada tahun 2019 akan tertahan.

Target kenaikan pendapatan sebesar 13,77% tadi menjadi tidak realistis jika melihat rata-rata kenaikan selama empat tahun (2015-2018) era Jokowi yang sebesar 5,43%. Bahkan jika dibandingkan dengan rata-rata kenaikan periode 2005-2018 sebesar 12,45%. Tahun 2017 dan 2018 tampak tidak memadai menjadi acuan, karena beberapa faktor yang disebut di atas. Target kenaikan pendapatan yang lebih realistis hanya di kisaran 7-8%. Artinya pula, jika belanja akan berhasil diserap mendekati target, maka defisit akan jauh lebih besar dibanding targetnya.

Lebih jauh lagi, beban target diberikan pada kenaikan penerimaan perpajakan yang mentargetkan kenaikan 15,36% dari outlook 2018. Tampak realistis jika melihat Outlook 2018  memperkirakan kenaikan sebesar 15,26% dibanding realisasi tahun 2017. Akan tetapi catatan kenaikan penerimaan perpajakan selama era Jokowi dan horison waktu yang lebih panjang tak mendukung target tersebut. APBN 2019 terlampau ambisius dengan targetnya, mengingat “dampak positif” kebijakan amnesti pajak telah melemah jika dilihat dari aspek tambahan atau kenaikannya. Di sisi lain, Nota Keuangan belum mengemukakan kebijakan dan rencana aksi yang luar biasa dalam hal perpajakan pada tahun 2019.

Dengan demikian, tidak cukup kuat argumen sebagai sehat berdasar angka-angka defisit, target pendatan negara, dan target penerimaan perpajakan. Argumen sehat berdasar angka keseimbangan primer akan diulas pada bagian dua.

MENCERMATI PENDAPATAN NEGARA YANG MELAMPAUI TARGET APBN

Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati meyakini penerimaan negara akan melampaui target APBN 2018, yaitu sekitar Rp 1.936 triliun berbanding Rp1.894 triliun. Diklaim sebagai pertama kalinya penerimaan negara melebihi target APBN. Pernyataan tanggal 5 Desember lalu itu bahkan sudah merevisi prakiraan Pemerintah sendiri bulan sebelumnya (dalam APBN Kita edisi Nopember) yang masih Rp1.903 triliun.

Untuk menilai apakah hal tersebut merupakan suatu prestasi dari kinerja Pemerintah, maka perlu diperiksa dan dicermati beberapa hal dan rincian. Diantaranya yang akan dibahas berikut.

Pertama, Pelampauan target APBN bukan yang pertama kalinya. Pada tahun 2008, realisasi Pendapatan Negara jauh melampaui APBN, yaitu Rp982 triliun berbanding Rp781 triliun atau sebesar 125,62%. Sedangkan tahun 2018 hanya sebesar 102,18%. Pada tahun 2018 tak ada APBNP, sementara tahun 2008 bahkan lebih tinggi dibanding APBNP 2008 sebesar 109,68%.

Kedua, rincian dari perolehan pendapatan tersebut. Ternyata yang jauh melampaui target adalah Pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP) yang diprakirakan mencapai Rp349,2 triliun berbanding target yang sebesar Rp275,4 triliun. Sedangkan penerimaan perpajakan tak akan mencapai 100% dari target Rp1.618,1 triliun. Penyebab kenaikan PNBP bisa dikatakan tak berhubungan dengan prestasi atau kinerja pemerintah, melainkan karena faktor eksternal yang kebetulan menguntungkan dalam konteks ini.

PNBP yang melampaui target terutama disebabkan oleh: Harga minyak (ICP), harga batubara acuan (HBA), dan kurs rupiah. Asumsi ICP dalam APBN sebesar USD48 per barel, sedangkan realisasi hingga Oktober telah mencapai USD69,18. HBA rata-rata tahun 2018 hingga Oktober mencapai USD99,72 per ton, lebih tinggi dibanding tahun sebelumnya yang USD84,22 per ton. Realisasi kurs hingga Oktober di kisaran Rp14.250 dan akan sekitar Rp14.400 hingga akhir tahun, berbanding asumsi APBN sebesar Rp13.400.

Ketiga, fenomena pelemahan rupiah yang berdampak signifikan. Realisasi kurs rupiah amat jauh dari asumsi dalam APBN. Nota Keuangan APBN 2018 (halaman III.2-3) merinci tentang prakiraan perhitungan risiko akan hal ini. Tiap pelemahan Rp100 dari asumsi, pendapatan negara akan bertambah sekitar Rp3,8 sampai dengan Rp5,1 triliun. Dampaknya terhadap surplus atau defisit memang hanya sekitar Rp1,5 – Rp1,6 triliun, karena dampak kenaikan pada belanja. Dalam konteks klaim di atas, maka pelemahan rupiah menambah pendapatan sekitar Rp38 – Rp51 triliun. Dengan demikian, prakiraan realisasi seluruh pendapatan 2018 yang melampaui target sebesar Rp41 triliun dapat saja dikatakan hanya karena hal ini.  

Keempat, perkembangan kinerja pendapatan secara keseluruhan pada era pemerintahan Jokowi. Pendapatan Negara memang cenderung meningkat selama era tahun 2004 - 2018, hanya sempat turun sedikit pada tahun 2009 dan 2015. Laju kenaikan pendapatan tiap tahunnya berfluktuasi. Dalam era Jokowi bahkan sempat turun pada tahun 2015, dan hanya naik sedikit pada tahun 2016. Peningkatan laju kenaikan signifikan terjadi pada tahun 2017 dan tahun 2018. Namun, perlu dicatat bahwa rata-rata kenaikan per tahun dalam era 2005 – 2009 adalah sebesar 17.56%, dan pada era 2010 – 2014 sebesar 12.94%. Sedangkan pada era pemerintahan Jokowi yang telah direalisasi, tahun 2015 – 2018 hanya sebesar 5,93% per tahun, atau jauh lebih rendah.

Kelima, penerimaan perpajakan memang mengalami peningkatan pada era Jokowi, namun dengan laju yang lebih lambat dibanding era sebelumnya. Selama era 2015 – 2018, kenaikan penerimaan perpajakan rata-rata sebesar 7.89% per tahun. Sedangkan pada era 2005 – 2009 sebesar 17.97% per tahun, dan era 2010 – 2014 sebesar 13.21% per tahun.

Keenam, pertumbuhan penerimaan perpajakan bukan lah prestasi. Lajunya sedikit dibawah atau hanya setara laju PDB menurut harga berlaku, sehingga tax ratio turun pada tahun 2015 dan 2016, dan hanya sedikit membaik pada tahun 2017 dan 2018. Akan tetapi tetap masih di bawah tahun 2014. Tax ratio dalam arti luas, yang memasukkan penerimaan SDA tahun 2018 akan sekitar 12,20%, sedangkan tahun 2014 sebesar 13,70%. Tax ratio dalam arti sempit, yang hanya menghitung penerimaan perpajakan, tahun 2018 sekitar 11,09%, sedangkan tahun 2014 sebesar 11,36%.

Penjelasan di atas menunjukkan kinerja pemerintahan Jokowi dalam pendapatan negara tidak cukup baik, dan justeru lebih buruk dibanding sebelumnya. Pada tahun 2018 memang terjadi perbaikan, namun disertai berbagai catatan kritis, yang bahkan mengindikasikan buruknya perencanaan pemerintah pada banyak aspek APBN. Misalnya, tambahan posisi utang yang juga jauh melampaui target.