Pemerintah mengiklankan RAPBN
2019 telah dirancang sebagai kebijakan fiskal yang sehat. Salah satu penjelasannya
adalah rencana Keseimbangan Primer yang menurun menuju arah positif. Apakah
keseimbangan primer itu dan benarkah telah mencerminkan sehat?
Selama ini, APBN dan realisasinya
selalu mengalami defisit, jumlah nilai belanja lebih besar dibandingkan dengan
pendapatan. Kekurangan dana untuk belanja tersebut kini seluruhnya ditutupi
dengan utang. Di masa lalu, sebagiannya sempat ditutupi dengan penjualan aset
negara. Oleh karena hanya dibiayai oleh utang, maka utang pun terus bertambah.
Utang Pemerintah menimbulkan
biaya dari sisi anggaran pemerintah, baik biaya perolehan maupun biaya selama
proses pembayaran cicilan atau pelunasannya. Biaya terbesar dari utang adalah
bunga utang. Bunga utang dianggap wajar sebagai biaya dalam perekonomian modern
terkait dengan nilai sekarang (present
value) dan biaya atas kesempatan yang hilang (opportunity) dari modal yang dipinjamkan. Secara teknis, bunga
antara lain berwujud: bunga (interest)
untuk pinjaman luar negeri dan kupon (coupon) untuk Surat Berharga Negara.
Ada pula biaya lain yang terkait
dengan pengadaan pinjaman luar negeri, seperti: commitment fee, management
fee, dan premi asuransi. Bahkan ada denda jika tidak jadi dicairkan,
padahal sudah disepakati dalam perjanjian tertulis. Secara bahasa awam, biaya
itu antara lain adalah: ongkos untuk perundingan, proses pencairan, pengawasan
dan ongkos pembatalan, keterlambatan pencairan, denda, dan lain sebagainya.
Sedangkan untuk SBN, biaya riil bukan
sekadar kupon, melainkan terkait dengan imbal hasil (yield) yang diperoleh investor atau pembelinya. Imbal hasil SBN
merupakan keuntungan bagi investor sesudah memperhitungkan besarnya kupon dan
harga pasar. Sebagai contoh, harga SBN ketika diterbitkan (berarti yang
diterima oleh pemerintah) tidak selalu sama nilainya (100%) dari nominal
tercantum. Jika sama dengan nominalnya berarti yield sama dengan kupon (bunga). Jika lebih rendah dari nominalnya
(kurang dari 100%) berarti yield lebih
dari kupon. Dimunkinkan pula kasus sebaliknya. Yang lebih sering terjadi adalah
yield lebih besar dari kupon. Selain itu, pemerintah juga harus mengeluarkan
beberapa biaya terkait dengan proses penerbitan dan distribusi SBN.
Dalam pencatatan dan publikasi
APBN, keseluruhan biaya utang dianggap merupakan pembayaran bunga utang. Pos
pembayaran bunga utang luar negeri telah memperhitungkan semua jenis biayanya.
Pos pembayaran bunga dalam negeri telah mencakup perhitungan imbal hasil neto
dan biaya lainnya dari SBN. Biaya yang dikeluarkan dalam hal SBN Syariah,
meskipun mekanismenya tidak dengan perhitungan bunga, pembayaran riil nya
dicatat pula dalam pos ini.
Pembayaran bunga utang
diperlakukan sebagai salah satu pos atau jenis belanja dalam APBN. Sedangkan
pembayaran cicilan atau pelunasan utang tidak dicatat sebagai belanja,
melainkan sebagai pengeluaran pembiayaan. Begitu pula, pencairan utang baru dan
hasil penjualan SBN tidak dicatat sebagai Pendapatan, melainkan dalam penerimaan
pembiayaan. Hasil bersih selisih antara penerimaan dan pengeluaran itu disebut
pembiayaan utang. Sekali lagi, yang diperhitungkan sebagai belanja hanya
pembayaran bunga utang. Pembayaran bunga utang selama ini terus meningkat dari tahun ke tahun.
Keseimbangan primer adalah pendapatan
negara dikurangi dengan belanja negara, namun dari komponen belanja negara
tersebut pos pembayaran bunga utang tidak diperhitungkan. Sebagai contoh,
realisasi APBN 2017 menunjukkan bahwa Pendapatan Negara sebesar Rp1.666,38
triliun dan Belanja Negara sebesar Rp2.007,35 triliun. Diantara pos belanja,
terdapat pembayaran bunga utang adalah Rp216,56 triliun. Keseimbangan primer
pada realisasi APBN 2017 adalah sebesar minus atau negatif Rp124,41 triliun.
Perhitungannya adalah Pendapatan sebesar Rp1.666,38 triliun dikurangi Belanja
yang tak memasukkan pembayaran bunga Rp1.791,79 triliun (Rp2.007,35 triliun
dikurangi Rp215,56 triliun).
Jika nilainya positif (surplus)
berarti bunga utang dibayar dari pendapatan. Jika negatif (defisit) berarti
sebagian bunga utang dibayar tidak dari pendapatan, melainkan dari utang baru. Dalam
realisasi tahun 2017 tadi, keseimbangan primer adalah minus (negatif). Pada
tahun itu, tidak saja cicilan dan pelunasan utang lama yang memakai dana dari
utang baru. Sebagian pembayaran bunga utang telah membutuhkan utang baru.
Kondisi keseimbangan primer anggaran
pemerintahan suatu negara, terutama negara berkembang, biasa dikaitkan dengan
kesinambungan fiskalnya. Diakui luas bahwa kesinambungan fiskal dapat dipertahankan
melalui pemenuhan pembayaran bunga utang dengan pendapatan negara dan bukan pengadan
atau penerbitan utang baru. Pandangan lain yang lebih hati-hati bahkan menyebut
tidak cukup hanya sekadar surplus, melainkan nilai surplusnya musti meningkat.
Peningkatan itu setidaknya dapat mempertahan surplus dengan rasio yang
setidaknya tetap (finite) atas PDB. Oleh karena nilai PDB meningkat tiap tahun,
maka surplus keseimbangan primer juga musti bertambah.
RAPBN 2019 memang merencanakan
kondisi keseimbangan primer yang lebih baik dibandingkan tahun 2018, dan
kondisinya mengalami sedikit perbaikan dalam tiga tahun terakhir. Akan tetapi
jika dilihat bahwa targetnya masih sebesar minus Rp21,7 triliun, maka kondisi
belum dapat dikatakan sehat. Dan realisasi APBN 2019 amat mungkin menambah
minus itu, karena target pendapatan yang terlampau tinggi. Sedangkan, rencana
belanja lebih sulit direm, dan terutama pembayaran bunga utang akan tetap di
kisaran targetnya. Sebagai catatan, selama tahun 2000 hingga tahun 2011,
keseimbangan primer bernilai surplus (positif). Sejak tahun 2012, selalu minus
(negatif).
Selain upaya meningkatkan pendapatan
negara, salah satu strategi penting memperbaiki kondisi keseimbangan primer
adalah menekan pembayaran bunga utang. Sejauh ini, kenaikannya bukan hanya
karena jumlah atau posisi utang yang bertambah, melainkan juga karena tingkat bunga
(termasuk yield) yang masih tinggi. Termasuk salah satu yang tertinggi di
kawasan Asia dan bahkan dunia. Artinya peluang menurunkan terbuka lebar, dengan
berbagai kebijakan. Salah satunya adalah meningkatkan kerjasama dan koordinasi
dengan Bank Indonesia.
Bagaimanapun, Pemerintah musti
berupaya lebih keras agar keseimbangan primer kembali surplus. Dan secara bertahap
nilai surplusnya bertambah, sehingga kesinambungan fiskal dapat terjaga.
