Apakah Cadangan Devisa Itu?
Posisi cadangan devisa akhir tahun 2009 mencapai USD 65 miliar. Menteri Keuangan membanggakannya sebagai tertinggi sepanjang sejarah Indonesia, bahkan mengaku diberi target oleh Presiden agar ditingkatkan hingga USD 100 miliar.
Secara teoritis, cadangan devisa adalah aset eksternal yang memenuhi kriteria sebagai berikut: (1) likuid, (2) dalam denominasi mata uang asing utama, (3) di bawah kontrol otoritas moneter, dan (4) dapat dengan segera digunakan untuk penyelesaian transaksi internasional.
Cadangan devisa meliputi emas moneter (monetary gold), hak tarik khusus (Special Drawing Rights), posisi cadangan di IMF (Reserve Position in the Fund), cadangan dalam valuta asing (foreign exchange), dan tagihan lainnya (other claims).
Transaksi emas moneter hanya terjadi antara otoritas moneter dan counterpartnya di negara lain atau antara otoritas moneter dan organisasi moneter internasional. Special Drawing Rights (SDR) merupakan cadangan devisa yang diciptakan oleh IMF untuk menambah cadangan devisa lainnya yang secara periodik dialokasikan kepada anggota IMF secara proporsional sesuai dengan kuotanya. Reserve Position in the Fund (RPF) adalah posisi cadangan yang dimiliki anggota IMF pada the Fund’s General Resources Account. Cadangan dalam valuta asing mencakup tagihan otoritas moneter kepada bukan penduduk dalam bentuk uang kertas asing dan simpanan; surat-surat berharga berbentuk saham, obligasi, dan instrumen pasar uang; serta derivatif finansial.
Komposisi cadangan devisa Indonesia biasanya terdiri dari securities sekitar 85%, currency & deposits sekitar 6% dan monetary gold sekitar 4%. Tentu saja alokasinya berfluktuatif dari waktu ke waktu.
Secara umum, cadangan devisa akan meningkat jika terjadi surplus neraca pembayaran Indonesia (NPI). Akan berkurang jika terjadi defisit NPI. Neraca pembayaran yang surplus akan mengakibatkan bertambahnya cadangan devisa sebesar itu pula. Perubahan cadangan devisa sebenarnya bisa terjadi akibat transaksi tertentu lainnya dengan pihak internasional, misalnya pembayaran dan transaksi dengan IMF.
Neraca Pembayaran Indonesia (NPI) merupakan pencatatan atas transaksi ekonomi yang terjadi antara penduduk dengan bukan penduduk Indonesia pada suatu periode tertentu. Secara umum, transaksi ekonomi yang tercakup dalam NPI dapat dibagi menjadi dua kelompok: (1) barang (goods), jasa (services), pendapatan (income), dan transfer berjalan (current transfer); (2) modal/finansial (capital/financial). Transaksi dalam kelompok (1) merupakan bagian dari transaksi berjalan (current account), sementara transaksi dalam kelompok (2) merupakan bagian dari transaksi modal dan finansial (capital and financial account).
Secara historis selama satu dasawarsa terakhir, NPI hampir selalu mengalami surplus, kecuali pada tahun 2001 dan 2008. Nilai surplusnya amat berfluktuatif. Sebagai contoh, pada tahun 2004 dan 2005 hanya surplus sebesar USD 0,3 milar dan USD 0,4 miliar. Pada tahun 2006 terjadi lonjakan surplus yang mencapai lebih dari USD 14,5 miliar, serta masih bertahan dengan surplus USD 12,7 miliar pada tahun 2007. Defisit pada tahun 2008 mencapai hampir USD 2 miliar, untuk kemudian kembali surplus sekitar USD 13 miliar.
Adapun neraca lain sebagai bagiannya menunjukkan kinerja yang berbeda-beda selama satu dasawarsa terakhir. Transaksi berjalan selalu mengalami surplus, dengan nilai berfluktuatif. Bahkan pada keadaan “sulit” tahun 2008, masih mengalami surplus, meski jauh lebih kecil daripada biasanya. Surplus didukung oleh surplus ekspor neto, yaitu ekspor dikurangi impor.
Saldo neraca jasa umum selalu defisit. Defisitnya cenderung makin meningkat, dan mencapai lebih USD 22 miliar pada tahun 2008, dan diperkirakan sekitar itu pula pada tahun 2009 ini. Pengertian neraca jasa umum disini meliputi : neraca jasa-jasa, neraca pendapatan dan transfer berjalan. Neraca jasa-jasa dan neraca pendapatan selalu mengalami defisit, sedangkan transfer bersih biasanya memberi kontribusi positif. Hanya saja pengertian transfer bersih di sini mencakup pula hibah, yang secara teoritis kurang tepat disebut sebagai jasa. Angka hibah sempat cukup signifikan pada tahun 2006 dan 2007, ketika terjadi beberapa bencana alam berskala menarik perhatian dunia internasional.
Defisit neraca jasa-jasa sebagian besar disebabkan jasa transportasi, khususnya angkutan barang (freight). Tingginya defisit jasa transportasi tersebut terkait dengan dominasi armada asing dalam pengangkutan barang impor. Upaya Pemerintah memberdayakan industri pelayaran nasional dalam mendukung perdagangan internasional masih belum seperti yang diharapkan.
Defisit neraca pendapatan terutama bersumber dari defisit pendapatan investasi langsung, antara lain berupa defisit pendapatan investasi atas penyertaan modal. Diantaranya terkait dengan kenaikan repatriasi pendapatan perusahaan migas, meningkatnya pembayaran deviden atas surat berharga saham yang dimiliki asing, dan pembayaran bunga utang luar negeri khususnya sektor swasta.
Transfer berjalan selalu mengalami surplus yang cukup besar. Setiap tahun biasanya lebih dari USD4,5 miliar. Penerimaan terbesar masih tetap disumbang oleh workers’ remittances (WR)-TKI.
Transaksi modal dan finansial berfluktuasi. Ada peningkatan surplus selama empat tahun (2004-2007), defisit pada tahun 2008, kemudian surplus kembali pada tahun 2009. Surplus atau defisit tersebut terutama disebabkan oleh surplus dalam investasi langsung dan investasi portofolio dari sektor swasta.
Sistem Devisa
Secara teknis, cadangan devisa memang lebih karena dinamika transaksi internasional yang dicatat dalam NPI. Namun secara kondisional, salah satu faktor yang diakui amat menentukan adalah sistem dan kebijakan devisa yang dipakai.
Pemerintah Indonesia telah menerapkan sistem devisa bebas sejak tahun 1970. Dalam pelaksanaannya, Pemerintahan Soeharto melaksanakannya dengan kadar kebebasan yang berubah-ubah. Kemudian, sejak berlakunya Undang-undang No. 24 tahun 1999 tentang Lalu Lintas Devisa dan Sistem Nilai Tukar, pemerintah terlihat ingin lebih mengukuhkan berlakunya sistem devisa bebas. Jika dibandingkan, pemerintahan pasca Soeharto menerapkan kebijakan dengan kadar kebebasan yang lebih tinggi.
Dengan sistem itu, setiap penduduk dapat dengan bebas memiliki dan menggunakan devisa yang dimilikinya. Yang dimaksud dengan bebas memiliki Devisa adalah bahwa Penduduk yang memperoleh dan memiliki Devisa tidak wajib menjualnya kepada negara. Yang dimaksud dengan bebas menggunakan Devisa adalah bahwa Penduduk dapat secara bebas melakukan kegiatan Devisa antara lain untuk perdagangan internasional, transaksi di pasar uang, dan transaksi pasar modal.
Akan tetapi, pemerintah dan bank Indonesia juga menerapkan aturan tentang sistem pemantauan lalu lintas devisa. Alasannya, untuk mendukung penerapan sistem devisa bebas yang tidak menimbulkan dampak negatif bagi perekonomian nasional. Pemantauan kegiatan Lalu Lintas Devisa meliputi pemantauan semua transaksi yang menimbulkan terjadinya perpindahan aset dan kewajiban finansial antara penduduk dan bukan penduduk. Pemantauan tersebut dimaksudkan terutama untuk keperluan penyusunan statistik neraca pembayaran dan posisi investasi internasional Indonesia, dan pada gilirannya dapat mendukung perumusan dan peningkatan efektivitas kebijakan di bidang moneter.
Perundang-undangan saat ini menyatakan bahwa pelaksanaan kebijakan sistem Devisa dan Sistem Nilai Tukar dilakukan oleh Bank Indonesia sebagai otoritas moneter yang bertanggung jawab dalam memelihara kestabilan nilai rupiah. Bank Indonesia diberi wewenang meminta keterangan dan data mengenai kegiatan Lalu Lintas Devisa dan menetapkan ketentuan mengenai kegiatan Devisa yang didasarkan atas prinsip kehati-hatian. Dalam melaksanakan kewenangannya Bank Indonesia secara aktif meminta keterangan dan data mengenai kegiatan Lalu Lintas Devisa yang dilakukan oleh Penduduk. Dalam hal keterangan dan data yang disampaikan diragukan kebenarannya, Bank Indonesia boleh meneliti kebenaran keterangan dan data yang diminta tersebut, termasuk meminta bukti pembukuan, catatan, dan dokumen yang berkaitan dengan pelaporan kegiatan Lalu Lintas Devisa.
Keterangan dan data mengenai kegiatan lalu Lintas Devisa sekurang-kurangnya meliputi nilai dan jenis transaksi, tujuan atau maksud transaksi, pelaku transaksi, dan negara tujuan atau asal pelaku transaksi. Yang dimaksud dengan pihak lain adalah pihak-pihak yang terkait dalam kegiatan Lalu Lintas Devisa seperti bank, lembaga keuangan bukan bank, dan penyelenggara jasa transaksi internasional.
Sebagai contoh, lalu lintas devisa yang wajib dilaporkan oleh bank umum kepada Bank Indonesia meliputi dua hal: Perpindahan devisa melalui Bank baik untuk kepentingan Bank maupun nasabah; dan Posisi aset dan kewajiban finansial luar negeri Bank. Hal pertama meliputi transaksi: Penerimaan dari dan pembayaran ke luar negeri baik dalam rupiah maupun valuta asing; Penerimaan dari dan pembayaran kepada bukan penduduk di dalam negeri baik dalam rupiah maupun valuta asing; dan Penerimaan dan pembayaran di dalam negeri antar penduduk dalam valuta asing.
Ditegaskan juga bahwa bank umum wajib meminta keterangan dan data kepada nasabah yang melakukan kegiatan lalu lintas devisa melalui Bank dimaksud. Sedangkan nasabah yang melakukan kegiatan lalu lintas devisa melalui Bank wajib memberikan keterangan dan data kepada Bank yang bersangkutan.
Posisi cadangan devisa Indonesia pada akhir tahun 2009 adalah sekitar 65 USD miliar. Angka tersebut harus diartikan “setara” dengan mata uang dollar Amerika, karena yang dimiliki sebagiannya berupa mata uang yang lain. Harus diingat pula bahwa dengan sistem devisa bebas, cadangan devisa tersebut “dimiliki” oleh banyak pihak di Indonesia, tidak hanya oleh pemerintah saja. Secara teknis, Bank Indonesia “mengetahui” posisi kepemilikan cadangan tersebut, dan dapat “mengatur” nya jika diperlukan. Misalnya untuk mempengaruhi nilai tukar rupiah.
Terlihat jelas bahwa jumlah cadangan devisa dan sistem devisa yang dijalankan tidak bisa dipisahkan dengan sistem nilai tukar. Penetapan Sistem Nilai Tukar sendiri dilakukan dengan Keputusan Presiden Republik Indonesia. Bank Indonesia mengkaji Sistem Nilai Tukar yang diajukan kepada Pemerintah secara cermat dan hati-hati. Secara teoritis dan diperbolehkan oleh Undang-undang, Sistem Nilai Tukar tersebut antara lain berupa: a. Sistem Nilai Tukar tetap; atau b. Sistem Nilai Tukar mengambang; atau c. Sistem Nilai Tukar mengambang terkendali. Yang saat ini dipilih adalah yang kedua, dengan sesekali ada intervensi dari Bank Indonesia.
Berkaitan dengan nilai tukar tersebut, ada pokok-pokok ketentuan yang ditetapkan dalam Peraturan Bank Indonesia. Antara lain mengenai : devaluasi atau revaluasi rupiah terhadap mata uang asing; penetapan nilai tukar harian serta penetapan lebar pita intervensi (intervention band); arah apresiasi atau depresiasi rupiah; kegiatan intervensi Bank Indonesia.
Catatan
Untuk sementara, dalam tulisan ini hanya perlu kita ketahui bahwa besarnya cadangan devisa yang dimiliki masih harus dicermati lagi pada detilnya. Berasal dari mana aja, dan apakah dengan mudah akan berkurang atau bertambah secara drastis. Karena jika itu terjadi akan ada goncangan eksternal pada perekonomian domestik, yang paling bersifat segera adalah nilai tukar. Yang bersifat dampak selanjutnya adalah pada ekspor impor, untuk kemudian mempengaruhi investasi dan seterusnya. Idealnya, cadangan devisa tumbuh secara stabil, ditopang oleh struktur transaksi internasional yang kuat. Bukan ditentukan oleh perilaku suatu kelompok, misalnya para pemilik dana internasional. yang uangnya hilir mudik ke mana suka.
Dalam bahasa awam, kita punya uang banyak tetapi milik orang lain yang hanya dititipkan sementara. Memang tak selalu berarti buruk, bahkan bisa dimanfaatkan jika polanya terkontrol atau terprediksi. Masalahnya, dari pengalaman, Otoritas ekonomi Indonesia masih belum mampu mengelolanya secara baik, dan berpotensi menjadi ancaman ketidakstabilan dari waktu ke waktu.
