KESEIMBANGAN PRIMER YANG MASIH NEGATIF DALAM APBN

Pemerintah mengiklankan RAPBN 2019 telah dirancang sebagai kebijakan fiskal yang sehat. Salah satu penjelasannya adalah rencana Keseimbangan Primer yang menurun menuju arah positif. Apakah keseimbangan primer itu dan benarkah telah mencerminkan sehat?

Selama ini, APBN dan realisasinya selalu mengalami defisit, jumlah nilai belanja lebih besar dibandingkan dengan pendapatan. Kekurangan dana untuk belanja tersebut kini seluruhnya ditutupi dengan utang. Di masa lalu, sebagiannya sempat ditutupi dengan penjualan aset negara. Oleh karena hanya dibiayai oleh utang, maka utang pun terus bertambah.

Utang Pemerintah menimbulkan biaya dari sisi anggaran pemerintah, baik biaya perolehan maupun biaya selama proses pembayaran cicilan atau pelunasannya. Biaya terbesar dari utang adalah bunga utang. Bunga utang dianggap wajar sebagai biaya dalam perekonomian modern terkait dengan nilai sekarang (present value) dan biaya atas kesempatan yang hilang (opportunity) dari modal yang dipinjamkan. Secara teknis, bunga antara lain berwujud: bunga (interest) untuk pinjaman luar negeri dan kupon (coupon) untuk Surat Berharga Negara.

Ada pula biaya lain yang terkait dengan pengadaan pinjaman luar negeri, seperti: commitment fee, management fee, dan premi asuransi. Bahkan ada denda jika tidak jadi dicairkan, padahal sudah disepakati dalam perjanjian tertulis. Secara bahasa awam, biaya itu antara lain adalah: ongkos untuk perundingan, proses pencairan, pengawasan dan ongkos pembatalan, keterlambatan pencairan, denda, dan lain sebagainya.

Sedangkan untuk SBN, biaya riil bukan sekadar kupon, melainkan terkait dengan imbal hasil (yield) yang diperoleh investor atau pembelinya. Imbal hasil SBN merupakan keuntungan bagi investor sesudah memperhitungkan besarnya kupon dan harga pasar. Sebagai contoh, harga SBN ketika diterbitkan (berarti yang diterima oleh pemerintah) tidak selalu sama nilainya (100%) dari nominal tercantum. Jika sama dengan nominalnya berarti yield sama dengan kupon (bunga). Jika lebih rendah dari nominalnya (kurang dari 100%) berarti yield lebih dari kupon. Dimunkinkan pula kasus sebaliknya. Yang lebih sering terjadi adalah yield lebih besar dari kupon. Selain itu, pemerintah juga harus mengeluarkan beberapa biaya terkait dengan proses penerbitan dan distribusi SBN.

Dalam pencatatan dan publikasi APBN, keseluruhan biaya utang dianggap merupakan pembayaran bunga utang. Pos pembayaran bunga utang luar negeri telah memperhitungkan semua jenis biayanya. Pos pembayaran bunga dalam negeri telah mencakup perhitungan imbal hasil neto dan biaya lainnya dari SBN. Biaya yang dikeluarkan dalam hal SBN Syariah, meskipun mekanismenya tidak dengan perhitungan bunga, pembayaran riil nya dicatat pula dalam pos ini.

Pembayaran bunga utang diperlakukan sebagai salah satu pos atau jenis belanja dalam APBN. Sedangkan pembayaran cicilan atau pelunasan utang tidak dicatat sebagai belanja, melainkan sebagai pengeluaran pembiayaan. Begitu pula, pencairan utang baru dan hasil penjualan SBN tidak dicatat sebagai Pendapatan, melainkan dalam penerimaan pembiayaan. Hasil bersih selisih antara penerimaan dan pengeluaran itu disebut pembiayaan utang. Sekali lagi, yang diperhitungkan sebagai belanja hanya pembayaran bunga utang. Pembayaran bunga utang selama ini terus meningkat dari tahun ke tahun.

Keseimbangan primer adalah pendapatan negara dikurangi dengan belanja negara, namun dari komponen belanja negara tersebut pos pembayaran bunga utang tidak diperhitungkan. Sebagai contoh, realisasi APBN 2017 menunjukkan bahwa Pendapatan Negara sebesar Rp1.666,38 triliun dan Belanja Negara sebesar Rp2.007,35 triliun. Diantara pos belanja, terdapat pembayaran bunga utang adalah Rp216,56 triliun. Keseimbangan primer pada realisasi APBN 2017 adalah sebesar minus atau negatif Rp124,41 triliun. Perhitungannya adalah Pendapatan sebesar Rp1.666,38 triliun dikurangi Belanja yang tak memasukkan pembayaran bunga Rp1.791,79 triliun (Rp2.007,35 triliun dikurangi Rp215,56 triliun).

Jika nilainya positif (surplus) berarti bunga utang dibayar dari pendapatan. Jika negatif (defisit) berarti sebagian bunga utang dibayar tidak dari pendapatan, melainkan dari utang baru. Dalam realisasi tahun 2017 tadi, keseimbangan primer adalah minus (negatif). Pada tahun itu, tidak saja cicilan dan pelunasan utang lama yang memakai dana dari utang baru. Sebagian pembayaran bunga utang telah membutuhkan utang baru.

Kondisi keseimbangan primer anggaran pemerintahan suatu negara, terutama negara berkembang, biasa dikaitkan dengan kesinambungan fiskalnya. Diakui luas bahwa kesinambungan fiskal dapat dipertahankan melalui pemenuhan pembayaran bunga utang dengan pendapatan negara dan bukan pengadan atau penerbitan utang baru. Pandangan lain yang lebih hati-hati bahkan menyebut tidak cukup hanya sekadar surplus, melainkan nilai surplusnya musti meningkat. Peningkatan itu setidaknya dapat mempertahan surplus dengan rasio yang setidaknya tetap (finite) atas PDB. Oleh karena nilai PDB meningkat tiap tahun, maka surplus keseimbangan primer juga musti bertambah. 

RAPBN 2019 memang merencanakan kondisi keseimbangan primer yang lebih baik dibandingkan tahun 2018, dan kondisinya mengalami sedikit perbaikan dalam tiga tahun terakhir. Akan tetapi jika dilihat bahwa targetnya masih sebesar minus Rp21,7 triliun, maka kondisi belum dapat dikatakan sehat. Dan realisasi APBN 2019 amat mungkin menambah minus itu, karena target pendapatan yang terlampau tinggi. Sedangkan, rencana belanja lebih sulit direm, dan terutama pembayaran bunga utang akan tetap di kisaran targetnya. Sebagai catatan, selama tahun 2000 hingga tahun 2011, keseimbangan primer bernilai surplus (positif). Sejak tahun 2012, selalu minus (negatif).

Selain upaya meningkatkan pendapatan negara, salah satu strategi penting memperbaiki kondisi keseimbangan primer adalah menekan pembayaran bunga utang. Sejauh ini, kenaikannya bukan hanya karena jumlah atau posisi utang yang bertambah, melainkan juga karena tingkat bunga (termasuk yield) yang masih tinggi. Termasuk salah satu yang tertinggi di kawasan Asia dan bahkan dunia. Artinya peluang menurunkan terbuka lebar, dengan berbagai kebijakan. Salah satunya adalah meningkatkan kerjasama dan koordinasi dengan Bank Indonesia.

Bagaimanapun, Pemerintah musti berupaya lebih keras agar keseimbangan primer kembali surplus. Dan secara bertahap nilai surplusnya bertambah, sehingga kesinambungan fiskal dapat terjaga.

RAPBN 2019 BELUM SEHAT

Pemerintah mengatakan bahwa RAPBN 2019 dirancang sebagai kebijakan fiskal yang sehat, adil, dan mandiri. Penjelasan yang diberikan atas klaim sehat terdiri dari dua hal. Pertama, defisit APBN yang makin turun. Kedua, Keseimbangan Primer yang menurun menuju arah positif.

Defisit yang direncanakan adalah sebesar Rp297,16 triliun. Memang lebih rendah dibandingkan outlook APBN 2018 yang memperkirakan defisit sebesar Rp314.23 triliun. Disebut outlook, karena data realisasi ketika RAPBN disampaikan ke DPR adalah per akhir Juli. Biasanya Pemerintah memperlihatkan perbandingan dengan data APBN atau APBNP tahun sebelumnya. Artinya, outlook APBN 2018 itu belum tentu sesuai dengan realisasinya nanti.

Penurunan defisit terutama dari target kenaikan Pendapatan Negara, sebesar 12,59% dibandingkan outlook 2018. Outlook 2018 sendiri memperkirakan kenaikan 14,20%, setelah realisasi 2017 mencatat kenaikan sebesar 7,10%.  

Kenaikan pendapatan negara pada tahun 2017 dan tahun 2018 sebenarnya tidak sepenuhnya didukung oleh kondisi perekonomian nasional yang stabil atau membaik. Ada berbagai faktor lain yang justeru lebih berpengaruh. Diantaranya adalah tren peningkatan harga minyak dunia dan kenaikan berbagai harga komoditas. Sedangkan faktor internal yang mendukung antara lain adalah kebijakan amnesti pajak dan reformasi perpajakan.

Kondisi pendapatan negara pada tahun 2019 tak akan sebaik tahun 2018, dan targetnya terlampau tinggi. Harga minyak dan komoditas, seandainya naik atau bertahan, tentu tidak menyumbang tambahan dalam porsi yang setara. Apalagi target lifting minyak telah diturunkan. Dampak kebijakan reformasi perpajakan masih bisa dirasakan. Nominal penerimaan akan naik, namun dengan tambahan kenaikan yang menurun. Keuntungan dari uang denda dan perbaikan basis data pembayar pajak telah diperoleh pada tahun 2017 dan 2018. Tambahan pada tahun 2019 akan tertahan.

Target kenaikan pendapatan sebesar 12,59% tadi menjadi tidak realistis jika melihat rata-rata kenaikan selama lima tahun (2012-2016) yang sebesar 5,25%. Bahkan pada tahun 2015 sempat mengalami penurunan. Tahun 2017 dan 2018 tak memadai menjadi acuan, karena faktor yang disebut di atas. Kenaikan yang lebih wajar adalah di kisaran 5-7%.

Jika ditelisik lebih dalam, beban lebih diberikan pada kenaikan penerimaan perpajakan yang mentargetkan 15,0% dari outlook 2018. Tampak realistis jika melihat Outlook 2018 sendiri memperkirakan kenaikan sebesar 15.3%. Akan tetapi catatan kenaikan penerimaan perpajakan selama enam tahun (2012 – 2017) hanya sebesar 7,49%. RAPBN 2019 terlampau ambisius dengan targetnya, mengingat “dampak positif” kebijakan amnesti pajak telah melemah jika dilihat dari aspek tambahan (kenaikan)nya. Di sisi lain, Nota Keuangan belum mengemukakan kebijakan dan rencana aksi yang luar biasa dalam hal perpajakan pada tahun 2019.

Klaim sehat juga berargumen keseimbangan primer yang konsisten turun sejak 2015. Diyakini akan mendekati nol rupiah pada akhir tahun 2019.

Keseimbangan primer sebenarnya adalah suatu neraca, semacam neraca rugi laba dalam akuntansi, atau kondisi arus dana selama setahun. Neraca yang memperlihatkan pendapatan dikurangi belanja, namun besaran belanjanya tidak menyertakan pembayaran bunga utang. Jika nilainya positif (surplus) berarti bunga utang dibayar dari pendapatan. Jika negatif (defisit) berarti sebagian bunga utang dibayar tidak dari pendapatan, melainkan dari utang baru.

RAPBN memang merencanakan kondisi keseimbangan primer yang lebih baik, dan kondisinya telah membaik dibandingkan beberapa tahun terakhir. Akan tetapi jika dilihat bahwa targetnya masih sebesar minus Rp21,7 triliun, maka kondisi belum dapat dikatakan sehat. Dan dengan prakiraanku tentang target pendapatan yang terlampau tinggi, maka minusnya akan lebih besar dari itu.

Sementara itu, kenaikan pembayaran bunga utang sendiri cenderung terus meningkat. Dalam RAPBN tahun 2019 direncanakan sebesar Rp275,42 triliun, mengalami kenaikan 10,4% dari outlook APBN tahun 2018. Target kenaikan yang justeru lebih rendah dibanding outlook 2018 sebesar 15,16%. Dan terlampau rendah jika dilihat dari rata-rata 2012-2017 sebesar 15,15%.

Secara umum dapat dikatakan bahwa RAPBN 2019 hanya sedikit lebih sehat dibanding APBN 2018 dan APBN 2017. Namun tetap belum sehat berdasar dua variabel yang dipakai sebagai alat penjelasan Pemerintah itu sendiri.

MEMAHAMI UTANG PEMERINTAH (bagian 4)

Pendapatan negara selama periode tahun 2000 – 2017 memang cenderung meningkat setiap tahunnya. Namun ada beberapa tahun yang mengalami sedikit penurunan dibanding tahun sebelumnya, seperti tahun 2002, 2009, dan 2015. Kondisi pendapatan yang menurun biasanya karena penerimaan terkait sumber daya alam, khususnya migas, akibat penurunan harga yang cukup signifikan.

Kenaikan pendapatan negara tersebut diikuti pula oleh kenaikan belanja negara tiap tahunnya. Belanja juga pernah mengalami penurunan, yaitu pada tahun 2002 dan 2009. Penurunan belanja tahun 2009 lebih kecil dibanding penurunan pendapatan pada tahun itu. Setelah itu, belanja tak pernah turun, meski pendapatan turun pada tahun 2015.    

  

Sementara itu, belanja negara selalu lebih besar dibandingkan pendapatan, yang berarti realisasi anggaran pemerintah (APBN) selalu mengalami defisit. Defisit dalam tiga tahun terakhir, tahun  2015 - 2017 jauh lebih besar dibandingkan tahun-tahun sebelumnya. Realisasi sementara APBN 2017, defisit tercatat sebesar Rp345,84 triliun.

Cara pemerintah menutupi kekurangan atau defisit anggarannya disebut dengan istilah pembiayaan. Diantaranya adalah: menjual aset, menjual kepemilikan saham atas BUMN (divestasi), dan berutang. Cara yang paling lazim dilakukan di berbagai negara adalah berutang, dan dilakukan pula oleh pemerintah Indonesia. Cara dengan menjual aset atau divestasi pun sempat dilakukan dengan jumlah yang cukup signifikan di masa lalu, ketika pemerintah memilik banyak aset dan telah berinvestasi akibat krisis 1998 dan kebijakan rekapitulisasi perbankan. Terutama pada era tahun 2002 hingga 2006. Tahun-tahun selanjutnya lebih banyak mengandalkan utang. Akan tetapi kadang masih ada penerimaan kembali investasi, yang dikenal juga sebagai divestasi atau privatisasi dalam hal BUMN.

Istilah pembiayaan sendiri tidak hanya berarti penerimaan, seperti berutang tadi yang menghasilkan penerimaan utang, melainkan memasukkan juga pembiayaan yang bersifat pengeluaran. Pemerintah pun memberikan utang atau pinjaman, seperti kepada BUMN dan Pemerintah Daerah. Pemerintah juga melakukan pengeluaran investasi, antara lain kepada: BUMN, BLU, Badan atau Lembaga lainnya, dan organisasi atau badan usaha internasional.

Oleh karena sifatnya yang berdampak pada hak dan kewajiban di waktu mendatang, maka penerimaan dan pengeluaran pembiayaan tidak dimasukan dalam pos Pendapatan atau Belanja dalam APBN. Defisit APBN tidak memperhitungkan pos anggaran ini, dan diperlakukan sebagai pos tersendiri. Sebagai contoh, penerimaan karena utang, akan berakibat pembayaran di kemudian hari. Begitu pula dengan pembayaran utang, cicilan pokok atau yang jatuh tempo, akan mengurangi kewajiban mendatang. Perlu diketahui dalam hal utang, pembayaran bunga utang masuk ke dalam pos belanja, karena tidak mengurangi kewajiban bayar utangnya.

Contoh lain adalah investasi kepada BUMN, yang dari sudut pandang APBN adalah pengeluaran, akan dicatat ke dalam pos pembiayaan. Bukan pos belanja, karena mengakibatkan hak Pemerintah di masa datang atas BUMN tersebut. Di sisi lain, pembagian keuntungan atau dividen dari BUMN dicatat dalam pendapatan negara, masuk ke dalam Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP).   

Perkembangan pembiayaan selama kurun tahun 2010 – 2017 menunjukkan bahwa pengeluaran Investasi tercatat cukup besar, seperti kepada BUMN dan BLU. Sedangkan penerimaan kembali investasi, divestasi ataupun privatisasi masih relatif kecil. Jika hal ini dihubungkan dengan defisit anggaran, maka kebutuhan tambahan utang menjadi lebih besar. Keperluan pembiayaan utang (penerimaan) menjadi tak hanya untuk menutupi defisit, melainkan juga hal itu. Ditambah dengan pengeluaran pembiayaan lain seperti pemberian pinjaman (bukan bersifat investasi) kepada BUMN, Lembaga, Pemda, serta untuk penjaminan.

Dengan demikian, pembiayaan utang dalam APBN adalah tambahan utang baru akibat defisit anggaran ditambah pengeluaran pembiayaan lainnya. Tentu diperhitungkan pula jika ada penerimaan pembiayaan. Sebagaimana terlihat dalam gambar, tambahan utang menjadi lebih besar dibandingkan defisit. Ada pula faktor lain yang bisa menambahi posisi utang, atau menguranginya, yaitu perubahan kurs rupiah, karena sebagian cukup besar utang adalah berdenominasi valuta asing.  

Pemerintah sejauh ini masih merencanakan deficit yang cukup besar untuk tahun-tahun mendatang. Pada tahun 2019 hingga 2021 defisit ditargetkan sekitar 300 hingga 350 trilyun rupiah tiap tahun anggaran. Pemerintah menjelaskannya melalui Nota Keuangan dan APBN 2018 bahwa hal itu masih diperlukan karena dalam pokok-pokok kebijakan fiskal jangka menengah, Pemerintah masih akan menempuh kebijakan fiskal ekspansif. Kebijakan fiskal ekspansif tersebut untuk membiayai kegiatan produktif dalam rangka meningkatkan kapasitas produksi dan menjaga keseimbangan ekonomi makro.

Pemerintah memang berjanji akan berupaya mengendalikan besaran defisit dalam batas aman dan diupayakan cenderung menurun pada akhir tahun 2020. Maksudnya yang menurun terutama adalah rasio defisit atas PDB. Bagaimanapun, semua baru rencana dan ada besaran target terkait utang. Kejadian atau realisasinya bisa lebih baik, namun bisa pula lebih buruk. Gambar berikut disalin dari Keputusan Menteri Keuangan tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara Jangka Menengah tahun 2018 – 2021.

Selain keinginan agar kebijakan fiskal bersifat ekspansif, Nota Keuangan dan APBN 2018 menjelaskan bahwa salah satu kebijakan Pemerintah yang mengakibatkan ruang gerak fiskal (fiscal space) menjadi terbatas adalah besaran pengeluaran negara yang diwajibkan (mandatory spending). Dikatakan bahwa dengan semakin besarnya mandatory spending, maka fleksibilitas Pemerintah untuk mendanai kegiatan yang dapat mendorong pertumbuhan ekonomi menjadi terbatas.

Mandatory spending adalah pengeluaran negara pada program tertentu yang dimandatkan atau diwajibkan dalam ketentuan peraturan perundangan yang berlaku. Ketentuan perundangan yang mewajibkan pengeluaran negara di antaranya sebagai berikut: 1) UUD 1945 tentang Penyediaan Anggaran Pendidikan sebesar 20,0 persen; 2) UU No. 33 Tahun 2004 yang mewajibkan penyediaan dana perimbangan berupa Dana Alokasi Umum (DAU) sekurang-kurangnya sebesar 26 persen dari penerimaan dalam negeri neto, Dana Bagi Hasil (DBH), dan Dana Alokasi Khusus (DAK); 3) UU tentang otonomi Aceh dan juga Papua; 4) UU No. 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan yang mengamanatkan alokasi dana kesehatan sekurang-kurangnya sebesar 5,0 persen dari APBN di luar gaji; 5) UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa, yang mengamanatkan sekurang-kurangnya sebesar 10,0 persen dari dana perimbangan yang diterima kabupaten/kota dalam APBD setelah dikurangi DAK.

Ditambahkan lagi tentang “belanja wajib” Lainnya, seperti: Belanja operasional, belanja Pegawai non K/L, pembayaran bunga utang, dan subsidi. Berdasarkan grafik yang disalin dari dokumen Nota Keuangan dan APBN 2018, rata-rata mandatory spending dalam kurun waktu 2013 hingga 2021 sebesar 76,2 persen terhadap belanja negara. Perhitungan mandatory spending tahun 2019 sampai dengan tahun 2021 disebut menggunakan angka indikasi. Berdasarkan hal ini, dijelaskan bahwa risiko fiskal yang dihadapi Pemerintah adalah keterbatasan ruang gerak fiskal untuk mengalokasikan belanja prioritas lain di luar mandatory spending. Risiko fiskal terkait ini pula adalah saat target penerimaan negara tidak tercapai, akan membuat Pemerintah menambah pembiayaan (utang) karena defisit anggaran yang bertambah.

DEFISIT TETAPI AKAN PUNYA UANG LEBIH DI AKHIR TAHUN

Defisit (selisih Belanja dengan Pendapatan) yang direncanakan APBN 2016 sebesar Rp273.179 miliar, yang kemudian direvisi dalam APBNP 2016 sehingga meningkat menjadi sebesar Rp296.724 miliar. Oleh karena ada pengeluaran lain selain belanja, seperti: pembayaran utang (Rp322.343 miliar), investasi atau PMN kepada BUMN dan lain-lain, maka kebutuhan (dana) pembiayaan menjadi lebih besar daripada nilai defisit tahun bersangkutan.

Total nilai pembiayaan APBNP 2016 diperkirakan sebesar Rp713,758 miliar. Kebutuhan itu rencananya akan ditutupi terutama oleh utang sebesar Rp688,072 miliar. Sebagian besar bentuk utang adalah berupa penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) yang mencapai Rp611,403 miliar.

Utang Pemerintah tidak lah bertambah sejumlah utang baru itu, karena ada utang lama yang dilunasi ataupun dibayar cicilannya selama tahun 2016. SBN terbitan baru sebesar Rp611.403 miliar disebut SBN bruto (gross). Sedangkan istilah SBN Netto telah memperhitungkan pelunasan SBN yang jatuh tempo pada tahun 2016 sebesar Rp 246.536 miliar dan rencana buyback (belum jatuh tempo tetapi dilunasi) sebesar Rp3.000 miliar. SBN netto adalah sebesar Rp364.867 miliar.

Hingga 31 Agustus 2016, SBN bruto sudah mencapai Rp533.832 miliar, atau 87.31% dari target. SBN yang akan jatuh tempo masih cukup banyak, yang akan dilunasi dalam 4 bulan waktu tersisa. Akibatnya, posisi laporan keuangan saat ini, SBN netto justeru sudah mencapai 97,56%. Dengan demikian, Pemerintah sebenarnya sudah berutang (meneribitkan SBN) sebelum betul-betul dibutuhkan dari sisi arus kas. Ini biasa dikenal dengan istilah front loading. Alasan rasionalnya antara lain untuk mendapatkan “harga” yang baik karena tidak sedang dalam posisi “terdesak”, serta keamanan likuiditas untuk kebutuhan rutin anggaran.

Bagaimanapun, berutang sudah dilakukan melalui SBN, relatif lebih cepat daripada jadwal. Dan dalam realisasinya pun bisa jadi akan bertambah karena ada ancaman defisit yang lebih besar daripada target. Bergantung pula dari efektivitas langkah memotong (ataupun menunda) belanja dari bu Sri Mulyani, serta hasil denda amnesti pajak yang mendongkrak pendapatan.

Realisasi lanjutan hingga akhir tahun biasanya justeru menimbulkan sisa anggaran. Defisit tetapi duit kas kelebihan. Terjadi kelebihan, karena berutang sudah dilakukan di depan (terutama dari SBN sebagai sumber utama), ternyata defisit ataupun kebutuhan seluruh pembiayaan lebih kecil dari yang diperkirakan. Itulah uniknya APBN, defisit tetapi duit kas masih cukup banyak

MEMAHAMI RAPBN 2017 (bagian 4)

Dari uraian terdahulu, RAPBN 2017 mentargetkan Pendapatan Negara sebesar Rp 1.737.629,4 milyar, dan merencanakan belanja negara sebesar Rp2.070.465,9 milyar. Dengan demikian, akan ada defisit anggaran sebesar Rp332.836,6 milyar. Jumlah defisit itu diperkirak merupakan 2,41% PDB tahun bersangkutan.

Pemerintah menyampaikan argumentasi bahwa arah kebijakan fiskal tahun 2017 bersifat ekspansif dan difokuskan untuk mendukung kegiatan produktif guna meningkatkan kapasitas produksi dan daya saing nasional. Namun, dengan memilih angka defisit yang tidak terlalu tinggi dan pemenuhan belanja yang baik. Dijelaskan pula bahwa peningkatan defisit terutama disebabkan oleh melambatnya perekonomian pada tahun 2015—2016 yang berdampak pada menurunnya penerimaan perpajakan di tahun 2017. Untuk membiayainya, Pemerintah akan memanfaatkan sumber pembiayaan terutama berasal dari utang.

Dengan alasan membuat pembiayaan anggaran lebih informatif, transparan, dan mudah dimengerti oleh pemangku kepentingan, pada RAPBN tahun 2017 terdapat perubahan klasifikasi pembiayaan anggaran. Apabila sebelumnya pembiayaan anggaran terdiri dari pembiayaan utang dan pembiayaan nonutang, maka pada RAPBN tahun 2017 pembiayaan anggaran diubah menjadi terdiri dari pembiayaan utang, pembiayaan investasi, pemberian pinjaman, kewajiban penjaminan, dan pembiayaan lainnya.

Pembiayaan Utang pada klasifikasi baru terdiri dari Surat Berharga Negara (neto) dan Pinjaman (neto). Pinjaman (neto) tersebut merupakan gabungan dari pinjaman dalam negeri (neto) dan pinjaman luar negeri (neto).

Pembiayaan Investasi pada klasifikasi baru terdiri dari Investasi kepada BUMN, Investasi kepada Lembaga/Badan Lainnya, Investasi kepada BLU, Investasi kepada Organisasi/Lembaga Keuangan Internasional (LKI)/Badan Usaha Internasional, Penerimaan Kembali Investasi, dan Cadangan Pembiayaan Investasi. Investasi kepada BUMN berupa PMN kepada BUMN, sedangkan Investasi kepada BLU antara lain terdiri dari dana bergulir, Dana Pengembangan Pendidikan Nasional (DPPN), Lembaga Manajemen Aset Negara (LMAN), dan Pusat Investasi Pemerintah (PIP).

Pemberian Pinjaman pada klasifikasi baru terdiri dari pinjaman kepada BUMN/Pemda/ Lembaga/Badan lainnya dan cadangan pemberian pinjaman.

Kewajiban Penjaminan pada klasifikasi baru terdiri dari Penugasan Percepatan Pembangunan Infrastruktur Nasional dan Penugasan Penyediaan Pembiayaan Infrastruktur Daerah kepada BUMN. Penugasan Percepatan Pembangunan Infrastruktur Nasional terdiri dari Percepatan Pembangunan Pembangkit Tenaga Listrik yang Menggunakan Batubara (Proyek 10.000 MW Tahap I), Percepatan Penyediaan Air Minum, Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha yang dilakukan melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur atau proyek infrastruktur dengan skema KPBU, Pembiayaan Infrastruktur melalui pinjaman langsung dari LKI kepada BUMN dan Percepatan Pembangunan Jalan Tol di Sumatera.

Pembiayaan Lainnya pada klasifikasi baru terdiri atas Hasil Pengelolaan Aset (HPA) dan Saldo Anggaran Lebih (SAL).

Secara keseluruhan, pembiayaan anggaran dalam RAPBN tahun 2017 direncanakan sebesar Rp332.836,6 miliar. Oleh karena dalam pos pembiayaan anggaran terdapat pula pengeluaran lagi, maka utang yang direncanakan menjadi lebih besar daripada defisit anggaran. Secara teknis, dimungkinkan adanya penerimaan dalam pos pembiayaan yang dapat mengurangi kebutuhan akan utang. RAPBN 2017 mentargetkan penerimaan dalam pos Pembiayaan lainnya dari penerimaan hasil pengelolaan aset hanya sebesar Rp300 milyar. Akan tetapi dalam realisasi biasanya akan ada pemanfaatan Saldo Anggaran Lebih (SAL).

Pembiayaan utang kini dibagi menjadi dua bagian yaitu SBN (neto) dan pinjaman (neto). Pinjaman (neto) terdiri atas pinjaman dalam negeri (neto) dan pinjaman luar negeri (neto). Klasifikasi ini berdasarkan jenis instrumen pembiayaan utang dengan membedakan apakah utang diperoleh melalui penerbitan obligasi (SBN) di pasar keuangan atau melalui penarikan pinjaman dari kreditur, baik multilateral, bilateral, maupun komersial, di dalam maupun luar negeri. Pembiayaan utang yang bersumber dari pinjaman ditandai dengan adanya perjanjian pinjaman antara Pemerintah dengan lembaga-lembaga kreditur tersebut. Pembiayaan utang direncanakan sebesar Rp389.009,3 miliar. Terdiri dari Surat Berharga Negara (Neto) sebesar Rp404.311,4 milyar, dan Pinjaman (Neto) sebesar minus Rp15.302,1 milyar. Disebut SBN neto karena yang diterbitkan lebih besar dari itu, antara lain untuk melunasi yang sudah jatuh tempo. Disebut Pinjaman neto karena ada pembayaran cicilan pokok, dan bernominal minus karena pembayaran tersebut lebih besar daripada penarikan pinjaman baru.

Investasi Pemerintah merupakan penempatan sejumlah dana dan/atau barang oleh Pemerintah dalam jangka panjang, yang diharapkan memberikan hasil dan nilai tambah di masa yang akan datang, baik berupa pengembalian nilai pokok ditambah dengan manfaat ekonomi, sosial, dan/atau manfaat lainnya. Dalam tahun 2017, pembiayaan investasi dialokasikan dalam rangka investasi kepada BUMN, Lembaga/Badan lainnya, BLU, organisasi/lembaga keuangan internasional/badan usaha internasional, dan cadangan pembiayaan investasi.

Investasi Pemerintah dalam RAPBN 2017 direncanakan sebesar Rp49.138,9 milyar. Terdiri dari: Investasi Kepada BUMN sebesar Rp .000,0 miyar, Investasi Kepada Lembaga/Badan Lainnya sebesar Rp3.200,0 milyar, Investasi Kepada BLU seebsar Rp34.850,0 milyar, Investasi kepada Organisasi/LKI/Badan Usaha Internasional sebesar Rp1.988,9 milyar, dan Cadangan Pembiayaan Investasi sebesar Rp5.100,0 milyar.

Nota Keuangan dan RAPBN 2017 juga menjelaskan pokok-pokok kebijakan fiskal jangka menengah, yang menyebut bahwa Pemerintah masih akan menempuh kebijakan fiskal ekspansif. Hal ini berarti bahwa Pemerintah merencanakan RAPBN tahun 2018–2020 dalam keadaan defisit. Alasannya, untuk membiayai kegiatan produktif dalam rangka meningkatkan kapasitas produksi dan menjaga keseimbangan ekonomi makro. Pemerintah berjanji akan tetap berupaya untuk mengendalikan besaran defisit dalam batas aman dan diupayakan cenderung menurun pada akhir tahun 2020.

Bagaimanapun, dan memang diakui secara resmi, untuk menutup defisit dalam jangka menengah, Pemerintah akan memanfaatkan sumber-sumber pembiayaan yang tersedia terutama dari utang, mengingat keterbatasan sumber pembiayaan lainnya. Kembali dijanjikan bahwa Pemerintah tetap mempertimbangkan efisiensi biaya utang dan pengembangan pasar keuangan domestik. Besaran pembiayaan anggaran juga diupayakan untuk terus menurun sejalan dengan upaya menurunkan defisit dalam RAPBN jangka menengah.

Sayangnya proyeksi defisit jangka menengah hingga tahun 2020 masih amat besar, dan utang pun terus meningkat pesat. Proyeksi itu sudah dibuat skenario pesimis dan optimis. Namun harus diakui bahwa peluang skenario pesimis dalam hal defsit dan utang masih lebih berpeluang terjadi. Belum tampak ada gambaran apakah segala langkah selama ini dan tahun-tahun mendatang akan mengubah posisi itu secara radikal. Misalkan kapan kita mulai tidak defisit dan tidak menambah utang (belum sampai target berkurang). Apakah bisa tahun 2025? 

KESEIMBANGAN PRIMER: Pengertian Umum

Istilah keseimbangan primer sudah dikenal lama dalam khasanah keuangan negara. APBN telah mencantumkannya sebagai pos atau item utama sejak belasan tahun lalu. Namun, istilah itu menjadi populer bagi publik baru-baru ini, ketika bu Sri Mulyani menjelaskannya. Dia mengakui terus terang bahwa sebagian utang baru hanya untuk membayar bunga utang, yang ditunjukkan oleh negatifnya angka keseimbangan primer. Seolah pengakuan bahwa klaim berutang adalah untuk membangun infrastruktur dan lain-lain selama ini tidak sepenuhnya benar.

Mudah difahami jika pendapatan kurang dari belanja maka terjadi defisit. Pendapatan dalam definisi APBN adalah tidak termasuk penerimaan dari utang baru. Belanja juga tidak meliputi pembayaran utang. Dengan definisi ini, APBN kita sejak era Soeharto dulu memang terbiasa deficit. Hanya kini menjadi semakin besar.

Diantara berbagai pos belanja, ada yang diperuntukkan bagi pembayaran bunga utang. Pengertian bunga termasuk komisi, diskonto ataupun ongkos lain dalam berutang. Nominalnya terus meningkat dari tahun ke tahun, terutama karena memang posisi utang bertambah besar. Yang dimaksud posisi (outstanding) adalah kondisi atau sisa utang pada suatu waktu. Pos pembayaran bunga utang kerap diperlakukan secara khusus karena urgensi datanya untuk dianalisis serta mengindikasi banyak hal dalam pengelolaan anggaran.

Data pembayaran bunga utang antara lain menurunkan istilah keseimbangan primer (primary balance), yang sebenarnya adalah suatu neraca. Neraca yang memperlihatkan pendapatan dikurangi belanja, namun tidak termasuk data itu dalam besaran belanjanya. Jika nilainya positif (surplus) berarti bunga utang dibayar dari pendapatan. Jika negatif (defisit) berarti sebagian bunga utang dibayar tidak dari pendapatan, melainkan dari utang baru.

Realisasi APBN Indonesia dahulunya, meski selalu defisit, namun memiliki keseimbangan primer yang positif. Berutang baru adalah untuk membayar utang lama dan menutupi defisit saja. Bahkan, Kementerian Keuangan sempat mematok akan memelihara kondisi itu dengan menempatkannya sebagai indikasi kesinambungan fiskal. Akan tetapi, sejak tahun 2012 terjadi keseimbangan primer yang negatif dan nilainya cenderung membesar. Perlahan, tidak hanya dalam arti nominal, namun juga prosentasinya terhadap total pendapatan, total belanja, dan bahkan PDB.

Sumber: Kemenkeu RI, diolah. Data tahun 2016 adalah APBNP, 2017 adalah RAPBN

Sekali lagi, bedakan antara pembayaran bunga dengan pembayaran cicilan utang. Ingat pula bahwa pendapatan tidak termasuk penerimaan dari utang baru. Jika keseimbangan primer adalah nol, maka kita hanya gali lubang tutup lubang (bayar utang lama dengan utang baru). Jika keseimbangan primer negatif, maka kita menggali lubang yang lebih besar atau membuat lubang baru lagi!!!

BAGAIMANA SRI MULYANI MENEKAN REALISASI BELANJA APBN?

Oleh: Awalil Rizky

Ancaman defisit yang membengkak semakin nyata jika melihat laporan realisasi semester I 2016. Realisasi pendapatan tak sesuai target, secara nominal lebih rendah dari tahun lalu, sedangkan belanja justeru melampaui capaian tahun-tahun lampau. Upaya lebih keras untuk mengurangi belanja di waktu tersisa pun musti dilakukan.

Ada beberapa hal musti dipertimbangkan. Pertama, apakah memang mau mengurangi belanja di saat ekonomi sedang lesu? Lazimnya, pemerintah ekspansif atau belanja lebih banyak, untuk mendorong dinamika ekonomi, antara lain melalui peningkatan permintaan dan menaikkan daya beli masyarakat. Jika sebaliknya, maka laju pertumbuhan ekonomi bisa melambat, setidaknya tak ada tambahan dorongan baru. Presiden pun masih memerintahkan penyerapan anggaran dipercepat, beberapa waktu lalu.

Kedua, Undang-Undang APBNP 2016 sudah ditetapkan, yang berarti pagu belanja definitif. Cara yang tersedia hanya menekan realisasi. Belanja APBNP 2016 bisa dikelompokkan menjadi tiga: Belanja Kementerian/Lembaga (37,3%), Belanja non Kementerian/Lembaga (25,9%), Transfer ke Daerah (36,9%). Transfer ke Daerah sangat sulit dikurangi karena peraturan perundang-undangan dan sebagian besar porsinya terhubung dengan target pendapatan yang terlanjur ditetapkan tinggi. Belanja non K/L, sebagian besarnya adalah pembayaran bunga utang dan subsidi, yang cukup sulit dikurangi realisasinya dengan langkah efisiensi biasa. Ruang pengendalian realisasi yang masih terbuka adalah dalam belanja K/L, yang terdiri dari 87 organisasi.

Ketiga, APBNP 2016 sudah disusun dengan upaya efisiensi belanja K/L. Telah dilakukan pemotongan atas belanja perjalanan, rapat, dan hal-hal yang dianggap bukan prioritas. Di sisi lain, semula mereka disuruh mempercepat belanja dan dimudahkan dengan aturan baru tentang lelang dan semacamnya. Dipatuhi, yang terbukti dari realisasi belanja K/L semester I 2016 yang mencapai 24,5% dari pagu APBNP, yang terbilang terbesar dalam kurun beberapa tahun terakhir. Menurut berbagai informasi, sudah ada kontrak, transaksi pendahuluan dan semacamnya yang mengikat secara hukum ataupun musti direalisasi menurut kelaziman bisnis dalam semester kedua. Mereka pun terkesan lebih siap berbelanja dibanding tahun lalu, sehingga realisasi memang dapat melampaui 95% dari pagu. Maka, wacana mengendalikan realisasi butuh langkah luar biasa dan mungkin “tangan besi” Sri Mulyani.

Sri Mulyani sudah mengatakan bahwa salah satu skenario jika implementasi amnesti pajak pada periode pertama tidak sesuai harapan, maka akan anggaran belanja K/L non prioritas akan dipangkas. Akan disisir semua kemungkinan adanya penghematan, dengan catatan pengecualian atas belanja prioritas terkait pembangunan infrastruktur, pendidikan, kesehatan, pertahanan dan keamanan. Namun harus diingat bahwa penghematan dimaksud secara teknis berarti menekan realisasi, bukan mengubah pagu yang ditetapkan Undang-Undang. Kecuali akan diajukan RAPBNP 2016 kedua, yang artinya “keadaan luar biasa” dalam fiskal.

Sebenarnya masih ada opsi untuk menekan belanja non K/L. Dalam hal realisasi subsidi, subsidi listrik masih bisa ditekan, antara lain dengan menunda sebagian pembayarannya atau digeser ke tahun berikut, dari pagu Rp 50 triliun. Menunda penyaluran sebagian subsidi nonenergi sebesar Rp 83,40 triliun, yang terdiri dari subsidi pangan, subsidi pupuk, subsidi benih, subsidi PSO, subsidi bunga kredit program, dan subsidi pajak. Sebagai contoh, subsidi bunga KUR yang terindikasi lebih dinikmati oleh perbankan dibandingkan UMKM, padahal aturan main dan cara evaluasinya belum terlampau jelas.

Bagaimana kemungkinan mengurangi realisasi pembayaran bunga utang? Dalam hal karena peningkatan outstanding utang yang signifikan, tidak ada yang bisa dilakukan. Penyebab terbesar lain adalah pelemahan nilai tukar Rupiah terhadap tiga mata uang asing utama, yaitu Dolar Amerika Serikat, Euro, dan Yen Jepang. Beban bunga utang luar negeri, baik loan maupun SBN valuta asing, menjadi lebih tinggi dalam hitungan rupiah. Seandainya, bauran kebijakan amnesti pajak, kebijakan Bank Indonesia dan “perbawa” bu Sri dapat menekan kurs hingga di kisaran Rp 13.000, maka ada penghematan hingga belasan triliun rupiah. Dan jika sentimen positif pasar berlanjut, maka bunga riil untuk SBN yang akan terbit juga turun.

Bagaimanapun, langkah utama musti meningkatkan pendapatan. Kebijakan amnesti pajak yang sudah memasuki tahap pelaksanaan adalah harapan. Ke publik sempat diutarakan potensi mendapat laporan pengakuan hingga Rp 5000 triliun, baik repatriasi maupun deklarasi, yang menghasilkan tambahan pendapatan pajak (denda) mencapai Rp 165 triliun. Namun, skenario pesimis yang beredar di kalangan terbatas diakui kemungkinan pendapatan hanya sekitar Rp 57,9 T, antara lain dari dana repatriasi hingga akhir Desember 2016 sebesar Rp 543 T.

Sri Mulyani diharapkan mendongkrak hasil amnesti pajak melampaui skenario pesimis dan mendekati harapan semula. Mampu pula menekan realisasi belanja, setidaknya di kisaran 94% dari pagu APBNP 2016. Selanjutnya, menyusun RAPBN 2017 yang lebih realistis dan hati-hati. Tentu diskusi bisa berlanjut dalam hal bagaimana peran Pemerintah dalam mendorong perekonomian. Itu nanti, sekarang bagaimana menyelamatkan keuangan pemerintah dahulu.