FUNDAMENTAL EKONOMI YANG RAPUH (bagian 5)

Beban Utang Pemerintah yang Makin Berat

Sri Mulyani mengatakan utang pemerintah terhadap produk domestik bruto (PDB) masih di bawah 30 persen yang masih sangat rendah bila dibandingkan dengan standar internasional. Selain itu, defisit anggaran yang mencapai 1,7 persen juga disebutnya masih aman. (22 Januari 2019). Penjelasan tentang utang dan defisit APBN yang aman serta terkendali serupa ini berulang kali disampaikan kepada publik oleh para pejabat negara.

Kondisi keuangan pemerintah jelas merupakan hal fundamental dalam perekonomian nasional, antara lain karena memiliki porsi yang cukup besar dalam hal produksi, konsumsi, dan investasi. Perlu diperiksa lebih teliti kebenaran klaim pemerintah tentang keberhasilan mengendalikan defisit APBN tersebut. Bagaimana kenaikan posisi utang pemerintah selama 5-10 tahun terakhir, dan apakah memang betul-betul aman jika diproyeksikan hingga beberapa tahun ke depan. Perlu difahami bahwa posisi utang itu sendiri bukan masalah utamanya, melainkan beban pembayarannya. Perlu dicermati mengenai seberapa besar peningkatan beban pembayaran bunga utang dan cicilan utang ataupun pelunasan selama ini dan ke depannya. Apakah realisasi telah sesuai dengan perencanaan utang pemerintah dalam jangka menengah, sepertu RPJMN atau Keputusan Menteri Keuangan? Selain utang pemerintah, perlu dianalisis mengenai utang sektor publik, yang mencakup utang BUMN. Secara keseluruhan dapat digambarkan aspek fundamental dari keuangan pemerintah, yaitu seberapa kuat jaminan akan keberlanjutan atau kesinambungan fiskal dalam jangka menengah dan panjang.

Realisasi APBN selama era reformasi selalu mengalami defisit, atau jumlah nilai belanja lebih besar dibandingkan dengan pendapatan. Sejak tahun 2011, Belanja cenderung naik lebih cepat dibanding Pendapatan, sehingga defisit pun makin besar. Pada tahun 2018, defisit memang berhasil sedikit ditekan menjadi lebih kecil dibanding tahun sebelumnya. Namun, APBN 2019 merencanakan defisit yang nilainya kembali lebih besar.   

Dalam analisis, yang lebih banyak dipakai bukan nilai nominal dari defisit, melainkan rasio atau persentasenya atas Produk Domestik Bruto (PDB). PDB dianggap mewakili besaran pendapatan nasional. Defisit secara nominal mungkin saja naik pada suatu tahun dibanding tahun sebelumnya, namun tercatat turun jika dilihat dari rasionya atas PDB. Meskipun tak setajam kenaikan defisit dalam nominal dan mengalami fluktuasi, kecenderungan rasio itu tetap meningkat. Jika target APBN 2019 terpenuhi, maka rata-rata defisit era Jokowi-Jusuf Kalla (2015-2019) sebesar 2,23% dari PDB. Sedangkan pada era Era SBY-Boediono (2010-2014) sebesar 1,58%, dan era SBY-Jusuf Kalla (2005 – 2009) sebesar 0,80%.

Dengan demikian, klaim defisit dapat dikendalikan dan aman memang tidak salah jika memakai patokan yang diperkenankan oleh undang-undang, yaitu 3% dari PDB. Akan tetapi jika dilihat dari kecenderungannya yang meningkat dan hampir selalu di atas 2% selama era Presiden Jokowi, maka keuangan pemerintah tak bisa disebut sehat, dan berpotensi menyulitkan kesinambungan fiskal.

Defisit APBN saat ini seluruhnya ditutupi dengan utang. Di masa awal reformasi, sebagian defisit sempat ditutupi dengan penjualan aset negara. Oleh karena hanya dibiayai oleh utang, maka posisi utang pun terus bertambah besar. Selain untuk menutupi defisit anggaran, utang juga diperlukan untuk membiayai pengeluaran lainnya yang tidak termasuk dalam belanja. Contoh pengeluaran dimaksud antara lain adalah: investasi kepada BUMN, investasi kepada BLU, pemberian pinjaman kepada BUMN atau Pemda, dan kewajiban penjaminan. Dalam APBN saat ini dikenal istilah pembiayaan utang, yang pada prinsipnya adalah rencana tambahan utang karena defisit dan karena kebutuhan pengeluaran pembiayaan tadi. Sebagai contoh, APBN 2019 merencanakan defisit sebesar Rp 296 trilyun, sedangkan pembiayaan utangnya sebesar Rp359,28 trilyun. Pembiayaan utang merupakan rencana tambahan utang neto pada tahun bersangkutan. Disebut tambahan utang neto karena telah memperhitungkan pelunasan dan cicilan utang lama.

Perubahan posisi utang atau sisa utang (outstanding) pada akhir tahun dalam realisasi tidak sama dengan nilai pembiayaan utang, karena ada faktor lain yang juga besar, yaitu perubahan kurs rupiah. Sekitar sepertiga dari utang pemerintah berdenominasi valuta asing, yang sebagian besarnya dalam dolar Amerika. Jika terjadi pelemahan kurs rupiah, maka posisi utang yang dinyatakan dalam rupiah akan bertambah, serta sebaliknya. Sebagai contoh, posisi utang Pemerintah adalah Rp4.418,30 trilyun per 31 Desember 2018, atau bertambah Rp479,85 trilyun dibanding posisi Rp3.938,45 per 31 Desember 2017. Pembiayaan utang tahun 2018 hanya sebesar Rp366,66 trilyun.

Pemerintah sendiri saat ini masih tetap yakin dan selalu menjelaskan utangnya aman terkendali, dan bahkan diberi rating yang baik oleh berbagai lembaga pemeringkat internasional. Argumen berulang yang dikemukakan adalah porsi utang atas PDB yang masih di kisaran 30%, yang jauh dibawah  batas yang diperbolehkan oleh undang-undang sebesar 60%. Bagaimanapun, kecenderungan  kenaikan rasio utang belakangan ini bukan lah petanda baik. Setelah sempat melampaui 50% di awal era reformasi, rasio utang telah berhasil diturunkan tiap tahun. Posisi rasio terendah dicapai pada akhir tahun 2012 sebesar 22,95%. Rasio naik kembali menjadi 24,90% pada tahun 2013 dan hanya sedikit turun menjadi 24,74% pada tahun 2014. Sejak tahun 2015, rasio terus meningkat dan mencapai 29,98% pada akhir tahun 2018. Diprakirakan tahun 2019 akan melampaui 30%.

Salah satu yang jarang dianalisis adalah perkembangan posisi dan rasio utang dibandingkan dengan perencanaannya dalam jangka menengah. Hal ini penting karena menunjukkan seberapa besar faktor yang tidak atau kurang terkontrol oleh Pemerintah, yang sekaligus memberi satu indikasi tentang fundamental ekonomi. Target utang berdasar perencanaan jangka menengah yang disusun oleh pemerintah sendiri satu diantaranya adalah Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015 – 2019, yang ditetapkan melalui Perpres No.2/2015 tanggal 8 Januari 2015. “Terjaganya rasio utang pemerintah dibawah 30 persen PDB dan terus menurun yang diperkirakan menjadi 20,0 persen PDB pada tahun 2019… (Buku I RPJMN halaman 6-183). Dirinci target rasio tiap tahun pada Buku I halaman 4-16 dan Buku II halaman 3-63 sebagai berikut: 26,7% (2015), 23,3% (2016), 22,3% (2017), 21,1% (2018), dan 19,3% (2019). Realisasinya kemudian meleset amat jauh, yaitu: 27,43% (2015), 28,33% (2016), 28,98% (2017), dan 29,98% (2018).

Realisasi tersebut juga amat jauh dari target yang ditetapkan oleh Keputusan Menteri Keuangan tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara dalam Kepmen No113/KMK.08/2014 tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara tahun 2014-2017. Bahkan realisasi tahun 2018 masih meleset dari target yang ditetapkan setahun sebelumnya pada 27 Nopember 2017, dalam Kepmen No884/KMK.08/2017 tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara Jangka Menengah tahun 2018-2021.

Pemakaian rasio utang atas PDB sebagai salah satu ukuran tentang aman dan tidaknya utang pemerintah antara lain adalah memperkirakan kemampuan membayar beban utang kini dan di masa datang. Peningkatan PDB dinilai akan meningkatkan pendapatan atau kemampuan membayar utang dari pemerintah. Sebagaimana diketahui, PDB adalah salah satu konsep perhitungan pendapatan nasional. PDB dianggap mencerminkan pendapatan pemerintah, swasta dan rakyat perseorangan.

Dengan alasan serupa, mustinya diperiksa pula bagaimana perkembangan rasio antara posisi utang dengan pendapatan negara. Karena bisa saja laju peningkatan pendapatan negara tidak secepat laju pertumbuhan PDB. Pendapatan Negara memiliki hubungan langsung dan seketika dengan beban pembayaran bunga dan pelunasan utang. Kecenderungan rasionya terus menaik sejak tahun 2014, meski sedikit menurun pada tahun 2018, seiring dengan pendapatan yang melebihi target. Bagaimanapun rasio tahun 2018 masih sebesar 227,48%, artinya posisi utang sekitar 2,27 kali lipat dibandingkan dengan pendapatan negara.

Utang Pemerintah menimbulkan biaya dari sisi anggaran pemerintah, baik biaya perolehan maupun biaya selama proses pembayaran cicilan atau pelunasannya. Biaya terbesar dari utang adalah bunga utang. Bunga utang dianggap wajar sebagai biaya dalam perekonomian modern terkait dengan nilai sekarang (present value) dan biaya atas kesempatan yang hilang (opportunity) dari modal yang dipinjamkan. Secara teknis, bunga antara lain berwujud: bunga (interest) untuk pinjaman luar negeri dan kupon (coupon) untuk Surat Berharga Negara.

Ada pula biaya lain yang terkait dengan pengadaan pinjaman luar negeri, seperti: commitment fee, management fee, dan premi asuransi. Bahkan ada denda jika tidak jadi dicairkan, padahal sudah disepakati dalam perjanjian tertulis. Secara bahasa awam, biaya itu antara lain adalah: ongkos untuk perundingan, proses pencairan, pengawasan dan ongkos pembatalan, keterlambatan pencairan, denda, dan lain sebagainya. Sedangkan untuk surat utang atau Surat Berharga Negara (SBN), biaya riil bukan sekadar kupon, melainkan terkait dengan imbal hasil (yield) yang diperoleh investor atau pembelinya. Imbal hasil SBN merupakan keuntungan bagi investor sesudah memperhitungkan besarnya kupon dan harga pasar. Pemerintah juga harus mengeluarkan beberapa biaya terkait dengan proses penerbitan dan distribusi SBN.

Dalam pencatatan dan publikasi APBN, keseluruhan biaya utang dianggap merupakan pembayaran bunga utang. Pos pembayaran bunga utang luar negeri telah memperhitungkan semua jenis biayanya. Pos pembayaran bunga dalam negeri telah mencakup perhitungan imbal hasil neto dan biaya lainnya dari SBN. Biaya yang dikeluarkan dalam hal SBN Syariah, meskipun mekanismenya tidak dengan perhitungan bunga, pembayaran riil nya dicatat pula dalam pos ini.

Pembayaran bunga utang terus meningkat sejak tahun 2011, setelah sebelumnya mengalami fluktuasi. Bahkan nilai kenaikannya pun turut meningkat. APBN 2019 merencanakan kenaikan yang lebih kecil, namun nilai pembayaran bunga utangnya tetap naik, yaitu sebesar Rp275,89 trilyun.

Sebagaimana diketahui, pembayaran cicilan atau pelunasan utang tidak dicatat sebagai belanja, melainkan sebagai pengeluaran pembiayaan. APBN 2019 merencanakannya sebesar Rp474,68 trilyun. Jika dijumlahkan antara pelunasan dengan bunga, maka total keduanya sebesar Rp750,57 trilyun. Di sisi lain, pendapatan negara ditargetkan sebesar Rp2.165,1 trilyun.  Berarti rasio antara pelunasan dan bunga utang berbanding pendapatan sebesar 34,67%, atau lebih dari sepertiganya, serta tertinggi sejak tahun 2004.

Dalam kaitannya dengan fundamental ekonomi, selain utang pemerintah, perlu pula dianalisis mengenai utang sektor publik. Utang sektor publik adalah utang pemerintah ditambah dengan utang Bank Indonesia dan utang BUMN. Utang sektor publik terus meningkat dan mencapai Rp9.371,94 triliun pada akhir tahun 2018. Jika dilihat rasionya atas PDB telah mencapai 63,60%. Rasio tertinggi selama era reformasi, dan telah dua tahun melampaui 60%.

Pemerintah saat ini berusaha menjelaskan bahwa sebagian besar yang dicatat sebagai utang BUMN adalah Dana Pihak Ketiga (DPK) Bank BUMN. DPK itu merupakan simpanan masyarakat yang terdiri dari tabungan, deposito dan giro. Namun, jika dilihat perkembangan utang yang dipisah dengan DPK bank BUMN, tampak bahwa pertumbuhan yang pesat tetap saja utang nonDPK. DPK tahun 2018 hanya naik dari Rp3.207 T menjadi Rp3.219 T atau sebesar 0,37%. Utang nonDPK naik dari Rp1.623 T menjadi Rp2.394 T atau sebesar 47,5%.

Dari ulasan di atas, kondisi keuangan pemerintah dalam perspektif asesmen fundamental ekonomi adalah tentang seberapa kuat jaminan akan keberlanjutan atau kesinambungan fiskal dalam jangka menengah dan panjang. Meski mungkin masih aman dalam satu dua tahun ke depan, dalam hal ini tampak indikasi pelemahan fundamental ekonomi Indonesia.

Bersambung. 

KESEIMBANGAN PRIMER YANG MASIH NEGATIF DALAM APBN

Pemerintah mengiklankan RAPBN 2019 telah dirancang sebagai kebijakan fiskal yang sehat. Salah satu penjelasannya adalah rencana Keseimbangan Primer yang menurun menuju arah positif. Apakah keseimbangan primer itu dan benarkah telah mencerminkan sehat?

Selama ini, APBN dan realisasinya selalu mengalami defisit, jumlah nilai belanja lebih besar dibandingkan dengan pendapatan. Kekurangan dana untuk belanja tersebut kini seluruhnya ditutupi dengan utang. Di masa lalu, sebagiannya sempat ditutupi dengan penjualan aset negara. Oleh karena hanya dibiayai oleh utang, maka utang pun terus bertambah.

Utang Pemerintah menimbulkan biaya dari sisi anggaran pemerintah, baik biaya perolehan maupun biaya selama proses pembayaran cicilan atau pelunasannya. Biaya terbesar dari utang adalah bunga utang. Bunga utang dianggap wajar sebagai biaya dalam perekonomian modern terkait dengan nilai sekarang (present value) dan biaya atas kesempatan yang hilang (opportunity) dari modal yang dipinjamkan. Secara teknis, bunga antara lain berwujud: bunga (interest) untuk pinjaman luar negeri dan kupon (coupon) untuk Surat Berharga Negara.

Ada pula biaya lain yang terkait dengan pengadaan pinjaman luar negeri, seperti: commitment fee, management fee, dan premi asuransi. Bahkan ada denda jika tidak jadi dicairkan, padahal sudah disepakati dalam perjanjian tertulis. Secara bahasa awam, biaya itu antara lain adalah: ongkos untuk perundingan, proses pencairan, pengawasan dan ongkos pembatalan, keterlambatan pencairan, denda, dan lain sebagainya.

Sedangkan untuk SBN, biaya riil bukan sekadar kupon, melainkan terkait dengan imbal hasil (yield) yang diperoleh investor atau pembelinya. Imbal hasil SBN merupakan keuntungan bagi investor sesudah memperhitungkan besarnya kupon dan harga pasar. Sebagai contoh, harga SBN ketika diterbitkan (berarti yang diterima oleh pemerintah) tidak selalu sama nilainya (100%) dari nominal tercantum. Jika sama dengan nominalnya berarti yield sama dengan kupon (bunga). Jika lebih rendah dari nominalnya (kurang dari 100%) berarti yield lebih dari kupon. Dimunkinkan pula kasus sebaliknya. Yang lebih sering terjadi adalah yield lebih besar dari kupon. Selain itu, pemerintah juga harus mengeluarkan beberapa biaya terkait dengan proses penerbitan dan distribusi SBN.

Dalam pencatatan dan publikasi APBN, keseluruhan biaya utang dianggap merupakan pembayaran bunga utang. Pos pembayaran bunga utang luar negeri telah memperhitungkan semua jenis biayanya. Pos pembayaran bunga dalam negeri telah mencakup perhitungan imbal hasil neto dan biaya lainnya dari SBN. Biaya yang dikeluarkan dalam hal SBN Syariah, meskipun mekanismenya tidak dengan perhitungan bunga, pembayaran riil nya dicatat pula dalam pos ini.

Pembayaran bunga utang diperlakukan sebagai salah satu pos atau jenis belanja dalam APBN. Sedangkan pembayaran cicilan atau pelunasan utang tidak dicatat sebagai belanja, melainkan sebagai pengeluaran pembiayaan. Begitu pula, pencairan utang baru dan hasil penjualan SBN tidak dicatat sebagai Pendapatan, melainkan dalam penerimaan pembiayaan. Hasil bersih selisih antara penerimaan dan pengeluaran itu disebut pembiayaan utang. Sekali lagi, yang diperhitungkan sebagai belanja hanya pembayaran bunga utang. Pembayaran bunga utang selama ini terus meningkat dari tahun ke tahun.

Keseimbangan primer adalah pendapatan negara dikurangi dengan belanja negara, namun dari komponen belanja negara tersebut pos pembayaran bunga utang tidak diperhitungkan. Sebagai contoh, realisasi APBN 2017 menunjukkan bahwa Pendapatan Negara sebesar Rp1.666,38 triliun dan Belanja Negara sebesar Rp2.007,35 triliun. Diantara pos belanja, terdapat pembayaran bunga utang adalah Rp216,56 triliun. Keseimbangan primer pada realisasi APBN 2017 adalah sebesar minus atau negatif Rp124,41 triliun. Perhitungannya adalah Pendapatan sebesar Rp1.666,38 triliun dikurangi Belanja yang tak memasukkan pembayaran bunga Rp1.791,79 triliun (Rp2.007,35 triliun dikurangi Rp215,56 triliun).

Jika nilainya positif (surplus) berarti bunga utang dibayar dari pendapatan. Jika negatif (defisit) berarti sebagian bunga utang dibayar tidak dari pendapatan, melainkan dari utang baru. Dalam realisasi tahun 2017 tadi, keseimbangan primer adalah minus (negatif). Pada tahun itu, tidak saja cicilan dan pelunasan utang lama yang memakai dana dari utang baru. Sebagian pembayaran bunga utang telah membutuhkan utang baru.

Kondisi keseimbangan primer anggaran pemerintahan suatu negara, terutama negara berkembang, biasa dikaitkan dengan kesinambungan fiskalnya. Diakui luas bahwa kesinambungan fiskal dapat dipertahankan melalui pemenuhan pembayaran bunga utang dengan pendapatan negara dan bukan pengadan atau penerbitan utang baru. Pandangan lain yang lebih hati-hati bahkan menyebut tidak cukup hanya sekadar surplus, melainkan nilai surplusnya musti meningkat. Peningkatan itu setidaknya dapat mempertahan surplus dengan rasio yang setidaknya tetap (finite) atas PDB. Oleh karena nilai PDB meningkat tiap tahun, maka surplus keseimbangan primer juga musti bertambah. 

RAPBN 2019 memang merencanakan kondisi keseimbangan primer yang lebih baik dibandingkan tahun 2018, dan kondisinya mengalami sedikit perbaikan dalam tiga tahun terakhir. Akan tetapi jika dilihat bahwa targetnya masih sebesar minus Rp21,7 triliun, maka kondisi belum dapat dikatakan sehat. Dan realisasi APBN 2019 amat mungkin menambah minus itu, karena target pendapatan yang terlampau tinggi. Sedangkan, rencana belanja lebih sulit direm, dan terutama pembayaran bunga utang akan tetap di kisaran targetnya. Sebagai catatan, selama tahun 2000 hingga tahun 2011, keseimbangan primer bernilai surplus (positif). Sejak tahun 2012, selalu minus (negatif).

Selain upaya meningkatkan pendapatan negara, salah satu strategi penting memperbaiki kondisi keseimbangan primer adalah menekan pembayaran bunga utang. Sejauh ini, kenaikannya bukan hanya karena jumlah atau posisi utang yang bertambah, melainkan juga karena tingkat bunga (termasuk yield) yang masih tinggi. Termasuk salah satu yang tertinggi di kawasan Asia dan bahkan dunia. Artinya peluang menurunkan terbuka lebar, dengan berbagai kebijakan. Salah satunya adalah meningkatkan kerjasama dan koordinasi dengan Bank Indonesia.

Bagaimanapun, Pemerintah musti berupaya lebih keras agar keseimbangan primer kembali surplus. Dan secara bertahap nilai surplusnya bertambah, sehingga kesinambungan fiskal dapat terjaga.

APBN 2017 LEBIH REALISTIS NAMUN MASIH PENUH RISIKO

APBN 2017 disahkan oleh sidang DPR kemaren sore, yang ditandai beberapa perubahan dari RAPBN yang diajukan Pemerintah. Asumsi pertumbuhan ekonomi turun dari 5,3% menjadi 5,1%. Sedikit diluar kebiasaan DPR yang cenderung menaikkan atau setidaknya mempertahankan usulan Pemerintah. Perlu diingat bahwa asumsi APBNP 2016 adalah 5,2%, sedangkan realisasi hingga satu semester adalah 5,0%. Realisasi 2016 kemungkinan memang antara 5,0-5,1%.

Menarik pula jika membandingkan asumsi ini dengan prakiraan (forecast) yang telah dikeluarkan oleh berbagai lembaga internasional yang kisarannya antara 5,2 – 5,3 %, bahkan Fitch pada bulan Mei lalu sempat optimis pertumbuhan ekonomi Indonesia pada tahun 2017 bisa mencapai 5,5%. Catatannya, berbagai ramalan tersebut memang disampaikan beberapa bulan lalu, dan besar kemungkinan akan ada update di kisaran yang sama dengan asumsi APBN 2017.

Bisa ditafsirkan bahwa DPR memang tidak seoptimis Pemerintah tentang kondisi perekonomian tahun depan, yang pertumbuhannya akan setara saja dengan tahun ini. Kali ini, Pemerintah "dipaksa" DPR lebih realistis dalam hal asumsi pertumbuhan ekonomi.Tahun 2017 akhirnya disepakati masih merupakan tahun yang penuh tantangan (risiko) bagi perekonomian, dan juga bagi pengelolaan fiskal.

Pemerintah mengakui bahwa pemotongan anggaran di tahun 2016 menyebabkan pertumbuhan konsumsi pemerintah mengalami penyesuaian termasuk untuk 2017, dan berdampak pada pertumbuhan ekonomi. Namun, konsumsi RT diperkirakan masih tumbuh cukup tinggi sejalan dengan inflasi yang relatif terkendali terutama harga barang kebutuhan pokok. Sedangkan PMTB diperkirakan meningkat namun belum cukup kuat terutama masih relatif lemahnya permintaan domestik. Ada sedikit perbaikan pada kinerja ekspor yang diyakini masih tumbuh positif, meski pada kondisi masih lemahnya permintaan negara Mitra Dagang Utama.

Penurunan asumsi pertumbuhan ekonomi ternyata tidak membuat target Pendapatan dan proyeksi belanja turun dari usulan RAPBN. Ada beberapa perubahan perhitungan teknis yang disepakati oleh DPR dan Pemerintah yang membuat sedikit penurunan asumsi itu terkompensasi oleh perhitungan lainnya.  Anggaran belanja negara 2017 mencapai Rp 2.080,5 triliun, atau naik Rp 10 triliun dari usulan semula. Mendekati lagi APBNP 2016 yang sebesar Rp 2.082,9 triliun. Pendapatan negara ditetapkan Rp 1.750,3 triliun atau lebih besar Rp12,7 triliun dari rencana semula. Dengan demikian, defisit anggaran menjadi Rp330,2 triliun atau setara dengan 2,41 persen dari PDB.

Meskipun sedikit turun dari target APBNP 2016, target pendapatan 2017 masih terbilang tinggi dan bernuansa optimis. Kemungkinan salah satu alasannya adalah keberhasilan kebijakan amnesti pajak. Dijelaskan bahwa kebijakan utama optimalisasi penerimaan negara antara lain adalah: Melanjutkan dukungan insentif fiskal, mendorong iklim investasi & dunia usaha; Fokus penerimaan terutama pada sektor perdagangan dan WP pribadi. Ekstensifikasi melalui Geo Tagging; Memperbaiki basis pajak dan kepatuhan wajib pajak melaui penguatan database pajak, optimalisasi penggunaan IT dan konfirmasi status wajib pajak; Mengoptimalkan perjanjian pajak internasional; Cukai dan pajak lainnya untuk mengurangi konsumsi pada produk tertentu (dan atau untuk mengurangi) dengan eksternalitas negatif; serta Optimalisasi PNBP dengan tetap memperhatikan pelestarian sumber daya alam dan peningkatan kualitas pelayanan publik.

Sedangkan masih besarnya belanja, meski tetap dilakukan langkah-langkah efisisensi adalah untuk mendukung belanja yang lebih produktif. Dikatakan bahwa APBN 2017 tetap merupakan kebijakan fiskal yang ekspansif  dengan komitmen pada reformasi penganggaran serta prinsip kehati-hatian. Kebijakan utama belanja antara lain adalah: Fokus pada infrastruktur dan belanja sosial; Efisiensi pada belanja barang; Mempertahankan anggaran kesehatan (5%), pendidikan (20%); Fleksibilitas dalam merespon kondisi perekonomian Mitigasi bencana alam & risiko fiskal; serta  Percepatan penyerapan anggaran.

Sebagaimana yang sudah aku tulis terdahulu, Pemerintah kali ini menyadari dan mulai fokus pada soal kesinambungan fiskal. Antara lain dikatakan: Menjaga defisit dibawah 3% terhadap PDB; Memperbaiki mekanisme pembiayaan untuk proyek infrastruktur dan pembiayaan usaha kecil menengah; Investasi pemerintah yang lebih selektif; Menyempurnakan mekanisme penjaminan untuk percepatan pembangunan infrastruktur.

Bagaimanapun, APBN 2017 memang lebih realistis dibanding APBNP 2015, APBN 2016, dan bahkan APBNP 2016. Akan tetapi risiko fiskal sudah terlanjur membesar. Baik karena “mengendalikan” belanja yang sudah terlanjur naik pesat, maupun karena beban utang yang makin besar. Bisa dikatakan bahwa langkah berani dan radikal mengurangi subsidi energi tidak mencukupi kenaikan belanja dan perubahan alokasinya. Target penerimaan perpajakan yang terlampau optimis masih belum bisa dipenuhi, meski membaik dengan kebijakan amnesti pajak. Kelanjutan mengoptimalkan kebijakan amnesti pajak sebagai langkah awal reformasi perpajakan nampaknya masih membutuhkan waktu beberapa tahun ke depan. Kenaikan penerimaan perpajakan tahun 2017 kemungkinan masih wajar (alamiah) karena terkompensasi kondisi perekonomian yang masih lesu, serta butuh waktunya reformasi dimaksud.

Belanja yang mulai dapat dikendalikan adalah belanja Kementerian/Lembaga. Transfer Daerah dan Dana Desa juga sedikit bisa diperbaiki, meski terkendala aturan yang mengikat. Sedangkan belanja non K/L masih belum dapat ditekan signifikan, khususnya belanja bunga. Sedangkan dalam hal belanja subsidi, perhitungan dampak ekonomi dan politiknya masih rumit. Jika dikurangi lagi masih dapat diperdebatkan apakah tidak akan memperburuk kondisi ekonomi, khususnya bagi rakyat kebanyakan. Patut diperhitungkan bahwa dampak pengurangan subsidi energi masih tetap terasa, sehingga cukup berisiko jika dikurangi lagi berbagai subsidi lainnya, ditengah perekonomian yang masih belum pulih.

Sekali lagi, kesinambungan fiskal masih penuh risiko. Butuh kerja keras Pemerintah yang musti didukung oleh otoritas ekonomi yang lain (BI dan OJK). Optimisme dunia usaha dan konsumen (rakyat) perlu tetap dipelihara, termasuk dengan menjaga stabilitas sosial dan politik.   

KESINAMBUNGAN FISKAL MENJADI TANTANGAN SERIUS PEMERINTAH

Istilah Kesinambungan fiskal muncul  hingga 16 kali dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2017. Namun tanpa definisi berupa kalimat yang tegas. Istilah dipakai lebih dalam konteks menjaga, memelihara dan tampak kekhawatiran tentang soalan itu kini dan beberapa tahun ke depan. Terlihat pula istilah kesinambungan sering bertukar tempat atau terkait sangat erat dengan ketahanan fiskal.  

Pengertian yang umum dari kesinambungan fiskal suatu negara sebagai ketiadaan risiko gagal bayar utang dan bunganya. Secara penalaran biasa berarti pengeluaran operasional sebagai negara terjamin oleh penerimaan yang cukup terukur atau terprediksi ke depannya.

Apa indikator mengukur tingkat kesinambungan fiskal? Bisa macam-macam, yang penting bisa memberi “warning” agar dapat diambil langkah perbaikan atau kebijakan berjaga-jaga dari risiko terburuk. Diantaranya adalah:1. rasio keseimbangan primer terhadap PDB;2. rasio utang pemerintah terhadap PDB; 3. rasio pembayaran bunga utang pemerintah terhadap pendapatan negara.

Keseimbangan primer (primary balance), yang sebenarnya adalah suatu neraca. Pendapatan dikurangi belanja, tanpa memasukkan pembayaran bunga utang dalam belanjanya. Jika angkanya positif (surplus) berarti sebagian bunga utang (jika besar bisa seluruhnya) dibayar dari pendapatan. Jika negatif (defisit) berarti sebagian bunga utang dibayar tidak dari pendapatan melainkan dari utang baru. Keseimbangan Primer Indonesia sudah negatif sejak tahun 2012, dan proyeksi Kemenkeu RI masih akan negatif hingga tahun 2020. Yang diupayakan hanya menekan agar tidak terus membesar secara prosentasi dari PDB dan dari Pendapatan. Dari indikator ini kesinambungan fiskal SANGAT RAWAN. 

Rasio utang pemerintah terhadap PDB (debt to GDP ratio) terbilang aman karena masih di bawah angka 30 %. Namun kecenderungannya memburuk dalam dua tahun terakhir. Naik dari 24,7% menjadi 27,7%. Angka 27,7% juga masih proyeksi APBNP 2016, yang kemungkinan sedikit meleset karena utang baru lebih besar daripada yang ditargetkan, sehingga kisarannya lebih mendekati 28%. Masih aman, namun PATUT MULAI DIWASPADAI.

Rasio pembayaran bunga utang (debt service) pemerintah terhadap pendapatan negara juga terbilang masih aman, namun terus memburuk dalam beberapa tahun terakhir. Pada tahun 2012, pembayaran bunga utang masih 7,5% dari penerimaan, terus naik tiap tahun, hingga diproyeksikan menjadi 10,7% pada akhir tahun nanti. Kemungkinan bisa mencapai 10,9% karena pembayaran bunga melebihi target, sedang penerimaan di bawah target. Masih aman, namun AMAT PERLU DIWASPADAI.

Harus difahami bahwa beban utang ini tidak semata “tanggung jawab” pemerintahan Jokowi, karena bersifat akumulatif. Pemerintahan Jokowi selama dua tahun ini bisa dibilang terlampau ekspansif dalam kebijakan fiskal, sehingga deficit melebar, utang tumbuh lebih cepat, dan akibatnya indikator kesinambungan fiskan memburuk. Jika belanja prioritas dan turunannya kemudian menghasilkan kemampuan membayar yang lebih baik di masa mendatang, maka tidak akan ada masalah yang berarti. Misalkan pertumbuhan ekonomi menjadi lebih tinggi, pendapatan meningkat (baik karena pertumbuhan itu ataupun kebijakan semacam amnesti pajak), efisiensi belanja membaik, biaya utang menurun signifikan (terutama turunnya yield SBN karena “bargaining” yang lebih kuat), dan lain-lain.

Berutang sebenarnya tidak bisa dihindarkan oleh negara mana pun, namun masalahnya adalah pada KEMAMPUAN MEMBAYAR di kemudian hari. Tantangannya apakah kebijakan fiskal pemerintah akan meningkatkan hal itu, dan kemudian mampu memelihara kesinambungan fiskal. Dan pada akhirnya, apakah kebijakan fiskal itu memenuhi fungsi alokatif, fungsi distributif dan fungsi stabilasasi. Yang kesemuanya berujung kepada peningkatan kesejahteraan umum. Adil, makmur dan sejahtera bagi seluruh rakyat Indonesia.