MEMAHAMI KEUANGAN PEMERINTAH PROVINSI DKI JAKARTA (bagian 1)

Cara memahami kondisi umum keuangan pemerintah daerah terutama adalah dengan mencermati laporan tentang neraca daerah dan laporan tentang APBD. Neraca melaporkan tentang nilai dan rincian dari aset, kewajiban dan ekuitas. Konsepnya adalah persediaan (stock), terutama menggambarkan tentang nilai harta dan utang pada suatu waktu, misalnya pada 31 Desember 2015. Sedangkan APBD (realisasi) melaporkan tentang pendapatan dan belanja selama satu tahun tertentu, dari 1 Januari sampai dengan 31 Desember. Konsep dasar APBD adalah arus (flow) dana selama setahun, tentang penerimaan dan pengeluaran.

Selain laporan Realisasi Anggaran tahun bersangkutan dan Neraca Daerah per akhir tahun anggarannya, dilaporkan pula rincian lainnya dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). LKPD melaporkan pula tentang Perubahan Saldo Anggaran Lebih Tahun, Laporan operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, serta Laporan Arus Kas tahun anggaran bersangkutan.

LKPD tahun anggaran 2015 yang telah diaudit (audited) dalam Neraca Daerah menyatakan bahwa per tanggal 31 Desember 2015, total aset Pemda DKI Jakarta bernilai Rp 421.061.389.203.531,00 (sekitar 421 triliun rupiah). Terdiri dari lima macam aset: 1. Aset lancar sebesar Rp 17.450 miliar; 2. Investasi jangka panjang sebesar Rp 22.508 miliar; 3. Aset tetap sebesar Rp 334.403 miliar; 4. Dana cadangan sebesar Rp 1.046 miliar; dan 5. Asset lainnya sebesar Rp 45.654 miliar.

NO	URAIAN	NILAI
1	Aset lancar	17.450.490.675.026
2	Investasi jangka panjang	22.508.090.659.786
3	Aset tetap	334.403.041.973.049
4	Dana cadangan	1.046.215.749.016
5	Aset Lainnya	45.653.550.146.654

Sumber: diolah dari LKPD DKI Jakarta, 2015, audited

Aset lancar antara lain terdiri dari : Kas (kas daerah, kas di bendahara pengeluaran, kas dan setara kas BLUD), Piutang Pajak, Piutang Retribusi, Piutang BLUD, Piutang Dana Transfer, Piutang Penjualan Barang Bergerak/Kendaraan, Piutang Lainnya, Belanja Dibayar di Muka, Uang Muka Kerja, Persediaan. Sebagai contoh, kas dilaporkan sebesar Rp 6.281.945.032.768,00 (sekitar 6,28 triliun rupiah).

Investasi Jangka Panjang terdiri dari: Investasi Non Permanen dan Investasi Permanen. Investasi permanen berupa: Penyertaan Modal pada BUMD yang kepemilikan sahamnya 100 persen oleh Pemda DKI Jakarta (Perusahaan Daerah) sebesar Rp 2.142 miliar, dan Penyertaan Modal pada PT Patungan atau BUMD yang sebagian saham dimiliki pihak lain, sebesar Rp 19.956 miliar. Perlu diperhatikan bahwa yang terbesar adalah yang disebut terakhir, antara lain seperti: PT Pembangunan Jaya, PT Pembangunan Jaya Ancol, PT Jakarta Propertindo, PT Bank DKI Jakarta, PT Mass Rapid Transit Jakarta, PT Transportasi Jakarta.

NO	URAIAN	NILAI
1	PD Darma Jaya PD Pembangunan Sarana Jaya PD Pasar Jaya PD PAL Jaya	70.432.916.065 1.046.058.060.401 509.599.788.856 516.175.438.571
2	PT Pembangunan Jaya	1.942.067.255.754
3	PT Pembangunan Jaya Ancol	1.211.045.540.918
4	PT Jakarta Propertindo	4.322.661.011.016
5	PT Bank DKI Jakarta	5.884.333.774.627
6	PT Mass Rapid Transit Jakarta	3.759.293.639.511
7	PT Transportasi Jakarta	1.481.923.171.895
8	13 PT Patungan Lainnya	1.764.501.000.000
	JUMLAH INVESTASI JANGKA PANJANG	22.508.090.659.786

Sumber: diolah dari LKPD DKI Jakarta, 2015, audited

Analisis mengenai hal ini nantinya dapat dikaitkan dengan pos Pendapatan Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah yang dipisahkan dalam APBD, karena sebagian investasi memang bermaksud meningkatkan hal ini. Sedangkan dalam hal tujuan strategis lain dapat diperiksa dari capaian dan prestasi layanan dari BUMD dimaksud.

   

Aset terbesar berupa aset tetap yang dilaporkan sekitar Rp 363.585 miliar. Terdiiri dari: Tanah Rp 284.069 miliar, Peralatan dan Mesin Rp 18.987 miliar, Gedung dan Bangunan Rp 24.170 miliar, Jalan, Irigasi, dan Jaringan Rp 32.309 miliar, Aset Tetap Lainnya Rp 1.423 miliar, Konstruksi Dalam Pengerjaan Rp 2.630 miliar.

NO	URAIAN	NILAI
1	Tanah 284.068.689.312.488,00	284.068.689.312.488
2	Peralatan dan Mesin	18.986.813.894.851
3	Gedung dan Bangunan	24.169.792.568.590
4	Jalan, Irigasi, dan Jaringan	32.306.882.017.848
5	Aset Tetap Lainnya	1.422.710.645.797
6	Konstruksi Dalam Pengerjaan	2.629.578.816.582
	ASET TETAP (SEBELUM PENYUSUTAN)	363.584.467.256.156
7	Ak Penyusutan Peralatan dan Mesin	(8.720.575.513.975)
8	Ak Penyusutan Gedung dan Bangunan	(9.252.509.523.776)
9	Ak Penyusutan Jalan, Irigasi, dan Jaringan	(11.208.289.041.206)
10	Akmulasi Penyusutan Aset Tetap Lainnya	(51.204.150)
	AKUMULASI PENYUSUTAN ASET TETAP	(29.181.425.283.107)
	JUMLAH ASET TETAP	334.403.041.973.049

Sumber: diolah dari LKPD DKI Jakarta, 2015, audited

Analisis mengenai hal ini nantinya dapat dikaitkan dengan pos Belanja Modal dalam APBD. Diperbandingkan nilai pembelian (belanja) masing-masing aset tetap, serta mencermati perhitungan atas penyusutan. Informasi tambahan mengenai pembelian dan penjualan aset tetap, terutama yang berbentuk tanah, akan memeberi gambaran yang lebih baik.  

Dana Cadangan dilaporkan sebesar Rp 1.046 miliar. Aset lainnya dilaporkan sebesar Rp 45.654 miliar. Contoh Aset lainnya ini adalah: Tagihan Penjualan Angsuran, Tagihan Tuntutan Ganti Kerugian Daerah, Aset Tidak Berwujud, dan lain-lain.

Neraca Daerah juga melaporkan sisi pasiva, yakni kewajiban dan ekuitas, yang jumlahnya adalah sama dengan jumlah asset. Pemda DKI Jakarta terbilang memiliki kewajiban yang relatif kecil porsinya, Kewajiban Jangka Pendek sebesar Rp758.869.632.554,00 dan Kewajiban Jangka Panjang sebesar Rp197.707.784.670,00. Dengan kata lain, hanya memiliki sedikit utang. Jumlah ekuitasnya lah yang mencapai Rp420.104.811.786.307,00.

Dari uraian diatas, Pemerintah Propinsi DKI Jakarta memang dilaporkan mengelola aset yang amat besar, Jauh lebih besar dibandingkan propinsi lainnya. Informasi mengenai hal ini secara umum memang sudah diberikan oleh Pemda, namun masih belum memadai bagi publik luas, serta kuarang mudah diakses. LKPD yang lengkap, info grafis, laporan tentang rincian asset, dan lain sebagainya adalah hak publik. Pengawasan atas pelolaan aset musti melibatkan semakin banyak pihak, bahkan masyarakat luas.

PERBANKAN KELEBIHAN LIKUDITAS, NAMUN KREDIT TUMBUH MELAMBAT.

Bank Indonesia melaporkan terjadinya tren perlambatan pertumbuhan kredit selama beberapa bulan terakhir, hingga Juli 2016. Penyebabnya adalah permintaan kredit yang rendah dan risiko kredit yang meningkat. BI menyebut faktor permintaan (demand) yang masih rendah tersebut sejalan dengan pertumbuhan ekonomi yang memang masih belum kuat. Pada sisi lain, ada sikap perbankan yang semakin berhati-hati dalam menyalurkan kredit baru, dengan meningkatkan persyaratan kredit atau lending standard, seiring meningkatnya risiko kredit.

Sebenarnya, perbankan sedang memiliki banyak dana, diindikasikan antara lain oleh pertumbuhan Dana Pihak Ketiga (DPK) yang tetap stabil, rasio kecukupan modal yang amat tinggi, dan Loan to Depist ratio (LDR) yang masih belum optimal. BI menjelaskan fenomena ini dalam perspektif positif, dengan menilai bahwa ketahanan industri perbankan tetap kuat, didukung oleh risiko kredit yang terjaga, rasio kecukupan modal yang kuat dan likuiditas yang memadai.

Pada Juli 2016, rasio kecukupan modal (CAR) adalah sebesar 22,9%, jauh di atas ketentuan minimum yang hanya 8%. Sementara itu, rasio kredit bermasalah (Non Performing Loan/NPL) diakui mengalami sedikit peningkatan, namun tetap rendah dan berada di kisaran 3,2% (gross) atau 1,5% (net). Likuiditas perbankan pun cukup memadai, seperti tercermin dari rasio Alat Likuid terhadap Dana Pihak Ketiga yang berada pada level 20,8%.

Loan to Deposit Ratio (LDR) yang sempat meningkat dalam beberapa tahun, mulai menurun kembali sepanjang tahun 2016. LDR yang mencapai 90,08% pada Juli 2016 memang masih terbilang tinggi dan bisa dikatakan bahwa bank sudah berupaya keras menyalurkan dananya untuk kredit. Otoritas moneter dan perbankan mungkin masih khwatir dan traumatik akan keadaan sebelum krisis 1998, dimana LDR rata-rata Bank Umum adalah di atas 110%. Akan tetapi perhitungan di masa lalu menggunakan dana yang diterima (funds received) sebagai bilangan penyebut, yang per definisi pasti lebih besar daripada DPK.  Dengan definisi LDR yang ketat ditambah dengan data bahwa modal bank umum tampak semakin membesar, sebenarnya fungsi intermediasi belum berjalan optimal.

Sementara itu, tingkat keuntungan bank masih bisa dipertahankannya meski kredit tumbuh melambat. Penyebabnya antara lain karena penurunan suku bunga kredit masih lebih lambat dari penurunan suku bunga deposito. Spread suku bunga perbankan pun cenderung semakin melebar. Jika memperhitungkan tabungan, maka spread itu menjadi jauh lebih lebar.

Salah satu tantangan serius dalam waktu dekat adalah jika dana repatriasi program amnesti pajak menjadi lebih sukses beberapa bulan mendatang, bahkan tahun depan karena diperpanjang. Hingga akhir September 2016, sudah sekitar Rp 150 triliun dana repatriasi yang masuk. Dana repatriasi yang setidaknya harus bertahan selama tiga tahun memang memiliki beberapa opsi investasi yang diperbolehkan. Perbankan adalah salah satu yang diduga akan banyak dipilih sebagai opsi menempatkan dana. Dana perbankan yang semakin besar itu mau disalurkan ke sektor riil dengan cara apa? Ke sektor mana, dengan skema apa? 

Dinamika perbankan di Indonesia, dan memang lazim begitu dalam industri perbankan, memperlihatkan bahwa bank bersifat pro siklikal. Bank tidak punya kecenderungan ekspansif atau mendorong ekonomi jika lesu, yang memang bukan tanggung jawabnya. Dalam kondisi perlambatan ekonomi, apalagi jika terindikasi resesi, bank akan lebih berhati-hati dalam penyaluran kredit. Dalam konteks ini relevan mengharapkan peran Bank BUMN, yang mustinya bisa “dipaksa” oleh pemerintah memiliki perilaku berbeda.

Perekonomian nasional saat ini dan beberapa waktu kedepan jelas butuh dana segar. Perbankan memiliki cukup dana tetapi bertindak hati-hati, sesuai sifatnya yang pro silikal. Otoritas moneter (BI) dan otoritas Keuangan dan perbankan (OJK) cenderung mengedepankan faktor keamanan sistem moneter dan keuangan, antara lain karena traumatik krisis di masa lalu. Sementara itu, program amnesti pajak makin berpotensi membawa dana repatriasi, yang salah satu opsinya adalah ditempatkan di bank. Maka tantangan mendesaknya adalah bagaimana industri perbankan distimulus untuk lebih ekspansif. BI, OJK dan Pemerintah musti bersinergi untuk arah kebijakan yang relevan. Bank BUMN musti dioptimalkan sebagai bagian dari hal itu. Peran negara dalam perekonomian antara lain adalah untuk antisiklikal jika kondisi lesu bahkan terindikasi krisis.

DEFISIT TETAPI AKAN PUNYA UANG LEBIH DI AKHIR TAHUN

Defisit (selisih Belanja dengan Pendapatan) yang direncanakan APBN 2016 sebesar Rp273.179 miliar, yang kemudian direvisi dalam APBNP 2016 sehingga meningkat menjadi sebesar Rp296.724 miliar. Oleh karena ada pengeluaran lain selain belanja, seperti: pembayaran utang (Rp322.343 miliar), investasi atau PMN kepada BUMN dan lain-lain, maka kebutuhan (dana) pembiayaan menjadi lebih besar daripada nilai defisit tahun bersangkutan.

Total nilai pembiayaan APBNP 2016 diperkirakan sebesar Rp713,758 miliar. Kebutuhan itu rencananya akan ditutupi terutama oleh utang sebesar Rp688,072 miliar. Sebagian besar bentuk utang adalah berupa penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) yang mencapai Rp611,403 miliar.

Utang Pemerintah tidak lah bertambah sejumlah utang baru itu, karena ada utang lama yang dilunasi ataupun dibayar cicilannya selama tahun 2016. SBN terbitan baru sebesar Rp611.403 miliar disebut SBN bruto (gross). Sedangkan istilah SBN Netto telah memperhitungkan pelunasan SBN yang jatuh tempo pada tahun 2016 sebesar Rp 246.536 miliar dan rencana buyback (belum jatuh tempo tetapi dilunasi) sebesar Rp3.000 miliar. SBN netto adalah sebesar Rp364.867 miliar.

Hingga 31 Agustus 2016, SBN bruto sudah mencapai Rp533.832 miliar, atau 87.31% dari target. SBN yang akan jatuh tempo masih cukup banyak, yang akan dilunasi dalam 4 bulan waktu tersisa. Akibatnya, posisi laporan keuangan saat ini, SBN netto justeru sudah mencapai 97,56%. Dengan demikian, Pemerintah sebenarnya sudah berutang (meneribitkan SBN) sebelum betul-betul dibutuhkan dari sisi arus kas. Ini biasa dikenal dengan istilah front loading. Alasan rasionalnya antara lain untuk mendapatkan “harga” yang baik karena tidak sedang dalam posisi “terdesak”, serta keamanan likuiditas untuk kebutuhan rutin anggaran.

Bagaimanapun, berutang sudah dilakukan melalui SBN, relatif lebih cepat daripada jadwal. Dan dalam realisasinya pun bisa jadi akan bertambah karena ada ancaman defisit yang lebih besar daripada target. Bergantung pula dari efektivitas langkah memotong (ataupun menunda) belanja dari bu Sri Mulyani, serta hasil denda amnesti pajak yang mendongkrak pendapatan.

Realisasi lanjutan hingga akhir tahun biasanya justeru menimbulkan sisa anggaran. Defisit tetapi duit kas kelebihan. Terjadi kelebihan, karena berutang sudah dilakukan di depan (terutama dari SBN sebagai sumber utama), ternyata defisit ataupun kebutuhan seluruh pembiayaan lebih kecil dari yang diperkirakan. Itulah uniknya APBN, defisit tetapi duit kas masih cukup banyak

MEMPERBAIKI EFESIENSI BELANJA KEMENTERIAN/LEMBAGA.

Kementerian Keuangan memiliki kegiatan spending review yang dilakukan tiap tahun sejak tahun 2012. Spending Review (SR) adalah revieu komprehensif terhadap performa belanja Pemerintah (APBN) untuk mengetahui efisiensi, efektivitas dan value for money  atas alokasi anggaran dan pelaksanaan anggaran pemerintah. Disebutkan bahwa SR merupakan alat untuk mencapai tujuan manajemen pengeluaran publik terutama dalam melakukan evaluasi kinerja pemerintah, yang hasilnya dijadikan rekomendasi untuk pelaksanaan anggaran pemerintah tahun berikutnya.

Secara konseptual, Spending Review memiliki cakupan luas, setidaknya strategic review dan functional review. Strategic Review memiliki fokus utama kepada efektivitas dan skala prioritas, serta lebih dalam lagi  memberikan rekomendasi kepada pemerintah tentang apa yang harus dilakukan dan tidak dilakukan. Sedangkan Functional Review memiliki fokus utama terhadap efisiensi atau bagaimana suatu kebijakan atau program dapat terlaksana dengan sumber daya yang lebih sedikit. Lanjutannya akan dihasilkan analisis mengenai aggregate efficiency (Fiscal Discipline), Allocative Efficiency, dan Technical Efficiency.

Dalam praktik kegiatan 5 tahun ini, SR yang menjadi tupoksi Direktorat jenderal Perbendaharaan, masih terbatas kepada beberapa review teknis, dan lebih kepada efisiensi penganggaran saja. Kegiatan utamanya masih berupa Reviu Alokasi (Pagu), analisis Benchmarking, dan Analisis Deviasi Kebutuhan.

Reviu alokasi melakukan identifikasi indikasi inefisiensi, duplikasi, dan einmalig. Inefisiensi pada tahap alokasi adalah kelebihan alokasi yang dapat menyebabkan anggaran diserap atau sumber daya digunakan lebih dari yang dibutuhkan untuk mencapai target keluaran, fokus untuk mengidentifikasi indikasi inefisiensi pada tahap alokasi yakni: Relevansi komponen; Ketidaksesuaian antara (kelebihan dari) harga satuan dengan standar biaya yang dipergunakan pada alokasi anggaran; dan membandingkan dengan alokasi pada kegiatan yang serupa pada satuan kerja yang memiliki keluaran sama. Duplikasi adalah apabila dalam satu program terdapat dua kegiatan dengan output yang sama, atau dalam satu kegiatan terdapat dua komponen kegiatan yang sama. Einmalig adalah program atau kegiatan yang berdasarkan sifat atau tujuannya hanya perlu dilaksanakan hanya satu kali, atau dapat dipastikan tidak akan diulang atau dilanjutkan pada tahun anggaran berikutnya.

Analisis benchmarking adalah membandingkan kinerja suatu unit (baik program, keluaran ataupun satker) dengan tolok ukurnya, dengan terlebih dahulu mendefinisikan kinerja dan menentukan tolok ukur yang dimaksud. Perbedaan antara kinerja suatu unit dengan tolok ukurnya merupakan tingkat inefisiensi yang terukur.

Analisis Deviasi Kebutuhan dilakukan dengan menganalisis pola penyerapan belanja barang operasional selama 5 tahun terakhir untuk mencari indikasi adanya inefisiensi alokasi berdasarkan data penyerapan anggaran.  Hal ini terkait dengan Metode penghitungan kebutuhan dan yang ada selama ini masih menggunakan system line-budget system, dimana penghitungan belanja operasional masih menggunakan pendekatan angka accress dan tingkat inflasi untuk belanja barang operasional. Akibatnya terjadi inefisiensi belanja yang dapat dilihat dari tingginya sisa anggaran belanja operasional yang tidak terserap (terutama pada belanja barang).

Kementerian Keuangan mengatakan bahwa setelah melakukan ketiga jenis reviu/analisis tersebut, hasil reviu/analisis per kementerian/lembaga kemudian dikonfirmasi ke kementerian/lembaga bersangkutan. Konfirmasi dilakukan untuk memastikan bahwa hasil temuan dalam reviu/analisis benarbenar valid dan handal. Selain itu, konfirmasi dilakukan sebagai bentuk pembinaan ke K/L dengan pengenalan norma-norma dalam Spending Review sehingga indikasi inefisiensi dan duplikasi semakin mengecil di tahun-tahun berikutnya. Pada proses konfirmasi, rincian indikasi inefisiensi hasil reviu/analisis bisa dihapus bila berdasarkan diskusi dianggap tidak kurang kuat. Hasil reviu/analisis final setelah konfirmasi dituangkan dalam berita acara konfirmasi yang ditandatangani oleh kedua pihak.

Spending Review kemudian melaporkan inefisiensi yang menurun, dari 9% pada tahun 2013, menjadi 3% pada tahun 2014, 1% pada tahun 2015 dan 1,2% pada tahun 2016 ini. Akan tetapi ada kemungkinan sebagiannya karena metode yang lebih konservatif, antara lain karena dilakukan konfirmasi ulang (cross check) ke K/L beberapa kali. Sedangkan pada tahun 2013 hanya oleh Kementerian Keuangan (ditjen Perbendaharaan).

Adapun hasil Spending Review 2016 menyebutkan bahwa K/L dengan indikasi inefisiensi tertinggi berturut-turut adalah : Kementerian Dalam Negeri, Kepolisian Negara Republik Indonesia, Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat, Kementerian Perdagangan, Badan Pemeriksa Keuangan, serta Kementerian Pemuda dan Olah Raga.

Sementara itu, bila ditelusuri berdasarkan kelompok akun, maka akan ditemukan bahwa kelompok akun dengan indikasi inefisiensi tertinggi adalah Belanja Perjalanan Dinas, Belanja Jasa, Belanja Barang Non Operasional, Belanja Modal Peralatan dan Mesin, dan Belanja Barang Operasional.

Meskipun analisisnya masih terbatas, spending review cukup berguna bagi perbaikan kualitas belanja K/L, hanya perlu ditingkatkan kepada reviu strategis menyangkut efektifitas. Entah mengapa, hasil SR tidak dipublikasikan secara luas bagi masyarakat, bahkan bagi satuan birokrasi lainnya diluar Kementerian Keuangan (tentunya Presiden/wakil Presiden). Surat Edaran Dirjen Perbendaharaan saja tentang juknis SR tidak diupload sebagaimana aturan lainnya. Apalagi dokumen lengkap tentang “temuan”. Padahal, inefisiensi belum tentu melanggar hukum atau terkait tindak pidana korupsi, berbeda dengan temuan BPK.

.

MEMAHAMI ANGGARAN PENDIDIKAN RAPBN 2017

Besarnya anggaran pendidikan yang minimal 20 persen dari total Belanja negara menurut amanat Konstitusi, kadang kurang difahami oleh publik. Masih banyak yang mengira bahwa belanja itu dikelola atau melalui Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, atau sekarang ditambah Kementerian riset, teknologi pendidikan tinggi.

Anggaran Pendidikan sebagai tema sesuai amanat konstitusi tersebut terdistribusi sesuai pos-pos APBN. Sebagai contoh, dianggarkan sebesar  Rp414,1 triliun (20,0 persen terhadap Belanja APBN) dalam RAPBN 2017, terdiri dari: 1. Anggaran Pendidikan melalui Belanja Pemerintah Pusat sebesar Rp142,1 triliun; Anggaran Pendidikan melalui Transfer ke Daerah dan Dana Desa sebesar Rp269,5 triliun; dan ada Anggaran Pendidikan melalui Pengeluaran Pembiayaan sebesar Rp2,5 triliun.

Anggaran Pendidikan melalui Belanja Pemerintah Pusat Rp142,1 triliun itu sendiri terdistribusi ke dalam 12 Kementerian/Lembaga (K/L) ditambah Bagian Anggaran Bendahara Umum Negara (BA BUN). Ada tiga Kementerian yang mendapat alokasi terbesar, yaitu: Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan sebesar Rp39,8 tiriliun, Kementerian riset, teknologi pendidikan tinggi sebesar Rp38,4 tiriliun, dan Kementerian Agama sebesar Rp50,4 tiriliun. Perhatikan bahwa Kemenag justeru yang paling besar.

Anggaran Pendidikan melalui pos Transfer ke Daerah dan Dana Desa lebih besar dari pos belanja Pemerintah Pusat, yakni mencapai Rp269,5 triliun. Dialokasikan dalam pos Dana Transfer Khusus (DAK Fisik dan DAK Non Fisik). Porsi terbesar pada DAK Non Fisik seperti Tunjangan Profesi Guru (TPG) PNSD dan Bantuan Operasional Sekolah (BOS).

Sedangkan Anggaran Pendidikan melalui Pengeluaran Pembiayaan sebesat Rp2,5 tiriliun adalah anggaran pendidikan yang dialokasikan untuk pembentukan dana abadi pendidikan (endowment fund), yang dilakukan oleh BLU Lembaga Pengelola Dana Pendidikan (LPDP).

Nota Keuangan dan RAPBN 2017 menjelaskan bahwa alokasi anggaran pendidikan sebesar 20 persen dari total Belanja tersebut akan diarahkan untuk: (1) penyediaan guru dan dosen yang berkualitas dan penempatan yang merata; (2) peningkatan dan penjaminan mutu pendidikan; (3) penyediaan bantuan pendidikan yang efektif dan lebih memadai; (4) pengembangan pembelajaran yang berkualitas; (5) peningkatan ketersediaan sarana dan prasarana yang berkualitas; dan (6) bantuan pendidikan kepada siswa termasuk beasiswa kepada siswa yang kurang mampu.

Adapun target/sasaran anggaran pendidikan disebutkan antara lain: 1 Sertifikasi untuk  guru 101,1 ribu orang dan Dosen 10,2 ribu orang; 2. Pemerataan guru antarsekolah dan antardaerah di 34 kab/kota percontohan; 3. Kartu Indonesia Pintar untuk 19,5 juta siswa; 4. Bidikmisi untuk 360,5 ribu mahasiswa; 5 BOS untuk 8,5 juta siswa; 6. Bantuan Operasional Perguruan Tinggi Negeri untuk 107 PTN; 7. Rehabilitasi ruang kelas sebanyak 41.128 ruang; 8.  Satuan pendidikan yang melaksanakan K13  sebanyak 129,2 ribu.

Sesuai perintah Undang-Undang, ada pula penjelasan tentang anggaran menurut fungsi dan sub fungsi. RAPBN tahun 2017 menyebut 11 fungsi, yang salah satunya adalah anggaran fungsi pendidikan. Penngolongan ini lebih dimaksudkan untuk alat analisa (tools of analysis), yang bisa dibandingkan antar negara, dan dari waktu ke waktu.

Dengan demikian, harus difahami perbedaan antar pengertian dan alokasi tadi, agar segala masukan dan kritik publik lebih sesuai dan efektif. Sebagaimana keributan soal “kelebihan” anggaran Tunjangan Profesi Guru (TPG) PNSD beberapa waktu lalu. Kelebihan dimaksud juga bukan dalam “pengeluaran” nyata melainkan penganggarannya. Sekali lagi, anggaran pendidikan terbesar adalah melalui Transfer ke Daerah, dan perlu ada kontrol serta pengawasan publik yang lebih jeli atas data lapangan. Begitu pula dengan besarnya alokasi untuk Kementerian Agama, yang kadang justeru mendapat lebih sedikit sorotan dibandingkan Kemendikbud. 

PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK DALAM RAPBN 2017

Menurut Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP), PNBP adalah seluruh penerimaan pemerintah pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan yang terdiri dari: (1) pendapatan negara yang bersumber dari pengelolaan dana pemerintah; (2) pendapatan pemanfaatan sumber daya alam; (3) pendapatan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan; (4) pendapatan dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan Pemerintah; (5) pendapatan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi; (6) pendapatan berupa hibah yang merupakan hak Pemerintah; dan (7) pendapatan lainnya yang diatur dalam undang-undang tersendiri. Dalam struktur APBN, PNBP dikelompokkan menjadi pendapatan sumber daya alam, pendapatan bagian laba BUMN, PNBP Lainnya, dan pendapatan Badan Layanan Umum (BLU).


Selama periode 2008—2015, realisasi PNBP mengalami fluktuasi tiap tahunnya, namun cenderung menurun. PNBP pada tahun 2008 sebesar Rp320.604,6 miliar, dan pada tahun 2015 sebesar Rp 255.628,5 miliar. Pada APBNP 2016 target sedikit diturunkan, dan penurunan berlanjut pada RAPBN 2017.

Jika di lihat dari komposisinya, pendapatan SDA masih mendominasi, namun cenderung menurun. Kontribusinya pada tahun 2008 adalah 70,0%, sedangkan pada tahun 2015 hanya sebesar 39,5%. Dominasi masih oleh pendapatan SDA migas, yang pada tahun 2008 mencapai 94,3% dan pada tahun 2015 sebesar 77,4%. Akibatnya, sangat dipengaruhi oleh asumsi ICP, lifting, dan nilai tukar.


PNBP dalam RAPBN tahun 2017 direncanakan sebesar Rp240.362,9 miliar. Penurunan itu terutama karena Pendapatan SDA yang hanya sebesar Rp80.273,9 miliar, dan terutama SDA migas sebesar Rp57.078,0 miliar. Pemerintah beralasan bahwa penurunan target penerimaan SDA migas tersebut terutama dipengaruhi oleh menurunnya lifting minyak bumi, serta penguatan nilai tukar rupiah. Meskipun demikian, diasumsikan harga minyak mentah indonesia (ICP) meningkat seiring meningkatnya permintaan. Jika kenaikan harga ini tidak terbukti nantinya, maka pendapatan akan lebih rendah lagi.

Pendapatan SDA nonmigas dalam tahun 2017 ditargetkan sedikit naik menjadi sebesar Rp23.195,9 miliar. Terdiri dari pendapatan pertambangan mineral dan batubara sebesar Rp17.736,1 miliar, pendapatan kehutanan sebesar Rp3.942,8 miliar, pendapatan perikanan sebesar Rp857,5 miliar, dan pendapatan panas bumi sebesar Rp659,5 miliar.

Kenaikan terutama ditargetkan dari Pendapatan pertambangan mineral dan batubara dengan perkiraan kenaikan harga komoditas batubara di tahun 2017. Pendapatan kehutanan sedikit menurun terutama sebagai akibat lesunya pasar komoditas dunia, rendahnya produksi kayu bulat, dan kebijakan pemerintah untuk melanjutkan penundaan pemberian izin baru hutan alam primer dan lahan gambut yang berada di hutan konservasi, hutan lindung, hutan produksi dan area penggunaan lain.

Pendapatan SDA perikanan ditargetkan meningkat, terutama akibat pengelolaan sumber daya kelautan dan perikanan yang lebih optimal, bebas ilegal unreported and unregulated (IUU) fishing, ekstensifikasi tempat pemasukan dan pengeluaran ikan dengan pembukaan satuan kerja/wilayah kerja yang potensial sebagai sumber PNBP, serta peningkatan jumlah fasilitas dan sarana produksi perikanan. Pendapatan yang bersumber dari pertambangan panas bumi ditargetkan meningkat karena adanya potensi tambahan setoran bagian pemerintah akibat beroperasinya kembali Star Energy Geothermal Wayang Windu Limited setelah mengalami bencana longsor pada tahun 2015.

Pendapatan bagian laba BUMN pada tahun 2017 juga ditargetkan naik menjadi sebesar Rp38.000,0 miliar. Sebagai catatan realisasinya berfluktuasi, sempat mencapai Rp 40.314,4 miliar pada tahun 2014, namun ditargetkan hanya Rp34.164,0 pada APBNP 2016.

PNBP lainnya dalam RAPBN tahun 2017 ditargetkan naik hingga mencapai Rp84.430,7 miliar. Kecenderungannya dalam beberapa tahun terakhir memang naik, namun perlahan. Dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak, kelompok pendapatan yang termasuk dalam PNBP lainnya adalah pendapatan yang bersumber dari pengelolaan dana Pemerintah, pendapatan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, pendapatan dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan pemerintah, pendapatan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi, serta pendapatan lainnya yang diatur dalam undang-undang tersendiri. Sementara itu, jenis PNBP yang diluar kelompok tersebut ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Secara garis besar, PNBP lainnya terbagi dalam beberapa jenis pendapatan, antara lain: (1) pendapatan dari pengelolaan barang milik negara (BMN) serta pendapatan dari penjualan; (2) pendapatan jasa; (3) pendapatan bunga; (4) pendapatan kejaksaan dan peradilan; (5) pendapatan pendidikan; (6) pendapatan gratifikasi dan uang sitaan hasil korupsi; (7) pendapatan iuran dan denda; serta (8) pendapatan lain-lain.


Pendapatan BLU dalam RAPBN 2017 direncanakan sebesar Rp37.658,3 miliar. Pendapatan BLU memang terus mengalami peningkatan tiap tahunnya. Pengelolaan keuangan dengan mekanisme BLU mulai diberlakukan pada tahun 2007 oleh sembilan K/L yang bergerak di bidang layanan barang/jasa dan pembiayaan, dan mengalami peningkatan pada tahun 2012 yang dilaksanakan oleh 19 K/L yang bergerak di bidang kesehatan, pembiayaan, telekomunikasi, pendidikan, teknologi, pengelolaan kawasan, dan lain-lain.

Dari uraian di atas, PNBP memang sudah mengalami penurunan porsi dalam pendapatan negara, dan besarannya pun menurun drastis. Terutama karena penurunan pendapatan SDA, khususnya SDA migas. Harapan peningkatan besarannya pun belum cukup meyakinkan, sehingga menjadi alasan mengapa penerimaan perpajakan akan lebih diandalkan di waktu mendatang.

PNBP di waktu mendatang tampaknya akan lebih bertumpu dapa Pendapatan Bagian Laba BUMN, PNBP Lainnya dan Pendapatan BLU. Indonesia yang sering disebut kaya akan SDA justeru makin tidak tercermin dalam hal ini. Tantangannya adalah bukan saja bagaimana “meminta bagian negara” yang lebih besar dari eksploitasi SDA, melainkan bagaimana mengolah SDA secara lebih baik untuk keperluan meningkatkan produksi semua barang dan jasa dalam negeri. Diperkuat lagi dengan alasan bahwa Indonesia hanya berposisi menerima tanpa bisa mempengaruhi harga komoditas SDA dunia.

MEMAHAMI RAPBN 2017 (bagian 4)

Dari uraian terdahulu, RAPBN 2017 mentargetkan Pendapatan Negara sebesar Rp 1.737.629,4 milyar, dan merencanakan belanja negara sebesar Rp2.070.465,9 milyar. Dengan demikian, akan ada defisit anggaran sebesar Rp332.836,6 milyar. Jumlah defisit itu diperkirak merupakan 2,41% PDB tahun bersangkutan.

Pemerintah menyampaikan argumentasi bahwa arah kebijakan fiskal tahun 2017 bersifat ekspansif dan difokuskan untuk mendukung kegiatan produktif guna meningkatkan kapasitas produksi dan daya saing nasional. Namun, dengan memilih angka defisit yang tidak terlalu tinggi dan pemenuhan belanja yang baik. Dijelaskan pula bahwa peningkatan defisit terutama disebabkan oleh melambatnya perekonomian pada tahun 2015—2016 yang berdampak pada menurunnya penerimaan perpajakan di tahun 2017. Untuk membiayainya, Pemerintah akan memanfaatkan sumber pembiayaan terutama berasal dari utang.

Dengan alasan membuat pembiayaan anggaran lebih informatif, transparan, dan mudah dimengerti oleh pemangku kepentingan, pada RAPBN tahun 2017 terdapat perubahan klasifikasi pembiayaan anggaran. Apabila sebelumnya pembiayaan anggaran terdiri dari pembiayaan utang dan pembiayaan nonutang, maka pada RAPBN tahun 2017 pembiayaan anggaran diubah menjadi terdiri dari pembiayaan utang, pembiayaan investasi, pemberian pinjaman, kewajiban penjaminan, dan pembiayaan lainnya.

Pembiayaan Utang pada klasifikasi baru terdiri dari Surat Berharga Negara (neto) dan Pinjaman (neto). Pinjaman (neto) tersebut merupakan gabungan dari pinjaman dalam negeri (neto) dan pinjaman luar negeri (neto).

Pembiayaan Investasi pada klasifikasi baru terdiri dari Investasi kepada BUMN, Investasi kepada Lembaga/Badan Lainnya, Investasi kepada BLU, Investasi kepada Organisasi/Lembaga Keuangan Internasional (LKI)/Badan Usaha Internasional, Penerimaan Kembali Investasi, dan Cadangan Pembiayaan Investasi. Investasi kepada BUMN berupa PMN kepada BUMN, sedangkan Investasi kepada BLU antara lain terdiri dari dana bergulir, Dana Pengembangan Pendidikan Nasional (DPPN), Lembaga Manajemen Aset Negara (LMAN), dan Pusat Investasi Pemerintah (PIP).

Pemberian Pinjaman pada klasifikasi baru terdiri dari pinjaman kepada BUMN/Pemda/ Lembaga/Badan lainnya dan cadangan pemberian pinjaman.

Kewajiban Penjaminan pada klasifikasi baru terdiri dari Penugasan Percepatan Pembangunan Infrastruktur Nasional dan Penugasan Penyediaan Pembiayaan Infrastruktur Daerah kepada BUMN. Penugasan Percepatan Pembangunan Infrastruktur Nasional terdiri dari Percepatan Pembangunan Pembangkit Tenaga Listrik yang Menggunakan Batubara (Proyek 10.000 MW Tahap I), Percepatan Penyediaan Air Minum, Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha yang dilakukan melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur atau proyek infrastruktur dengan skema KPBU, Pembiayaan Infrastruktur melalui pinjaman langsung dari LKI kepada BUMN dan Percepatan Pembangunan Jalan Tol di Sumatera.

Pembiayaan Lainnya pada klasifikasi baru terdiri atas Hasil Pengelolaan Aset (HPA) dan Saldo Anggaran Lebih (SAL).

Secara keseluruhan, pembiayaan anggaran dalam RAPBN tahun 2017 direncanakan sebesar Rp332.836,6 miliar. Oleh karena dalam pos pembiayaan anggaran terdapat pula pengeluaran lagi, maka utang yang direncanakan menjadi lebih besar daripada defisit anggaran. Secara teknis, dimungkinkan adanya penerimaan dalam pos pembiayaan yang dapat mengurangi kebutuhan akan utang. RAPBN 2017 mentargetkan penerimaan dalam pos Pembiayaan lainnya dari penerimaan hasil pengelolaan aset hanya sebesar Rp300 milyar. Akan tetapi dalam realisasi biasanya akan ada pemanfaatan Saldo Anggaran Lebih (SAL).

Pembiayaan utang kini dibagi menjadi dua bagian yaitu SBN (neto) dan pinjaman (neto). Pinjaman (neto) terdiri atas pinjaman dalam negeri (neto) dan pinjaman luar negeri (neto). Klasifikasi ini berdasarkan jenis instrumen pembiayaan utang dengan membedakan apakah utang diperoleh melalui penerbitan obligasi (SBN) di pasar keuangan atau melalui penarikan pinjaman dari kreditur, baik multilateral, bilateral, maupun komersial, di dalam maupun luar negeri. Pembiayaan utang yang bersumber dari pinjaman ditandai dengan adanya perjanjian pinjaman antara Pemerintah dengan lembaga-lembaga kreditur tersebut. Pembiayaan utang direncanakan sebesar Rp389.009,3 miliar. Terdiri dari Surat Berharga Negara (Neto) sebesar Rp404.311,4 milyar, dan Pinjaman (Neto) sebesar minus Rp15.302,1 milyar. Disebut SBN neto karena yang diterbitkan lebih besar dari itu, antara lain untuk melunasi yang sudah jatuh tempo. Disebut Pinjaman neto karena ada pembayaran cicilan pokok, dan bernominal minus karena pembayaran tersebut lebih besar daripada penarikan pinjaman baru.

Investasi Pemerintah merupakan penempatan sejumlah dana dan/atau barang oleh Pemerintah dalam jangka panjang, yang diharapkan memberikan hasil dan nilai tambah di masa yang akan datang, baik berupa pengembalian nilai pokok ditambah dengan manfaat ekonomi, sosial, dan/atau manfaat lainnya. Dalam tahun 2017, pembiayaan investasi dialokasikan dalam rangka investasi kepada BUMN, Lembaga/Badan lainnya, BLU, organisasi/lembaga keuangan internasional/badan usaha internasional, dan cadangan pembiayaan investasi.

Investasi Pemerintah dalam RAPBN 2017 direncanakan sebesar Rp49.138,9 milyar. Terdiri dari: Investasi Kepada BUMN sebesar Rp .000,0 miyar, Investasi Kepada Lembaga/Badan Lainnya sebesar Rp3.200,0 milyar, Investasi Kepada BLU seebsar Rp34.850,0 milyar, Investasi kepada Organisasi/LKI/Badan Usaha Internasional sebesar Rp1.988,9 milyar, dan Cadangan Pembiayaan Investasi sebesar Rp5.100,0 milyar.

Nota Keuangan dan RAPBN 2017 juga menjelaskan pokok-pokok kebijakan fiskal jangka menengah, yang menyebut bahwa Pemerintah masih akan menempuh kebijakan fiskal ekspansif. Hal ini berarti bahwa Pemerintah merencanakan RAPBN tahun 2018–2020 dalam keadaan defisit. Alasannya, untuk membiayai kegiatan produktif dalam rangka meningkatkan kapasitas produksi dan menjaga keseimbangan ekonomi makro. Pemerintah berjanji akan tetap berupaya untuk mengendalikan besaran defisit dalam batas aman dan diupayakan cenderung menurun pada akhir tahun 2020.

Bagaimanapun, dan memang diakui secara resmi, untuk menutup defisit dalam jangka menengah, Pemerintah akan memanfaatkan sumber-sumber pembiayaan yang tersedia terutama dari utang, mengingat keterbatasan sumber pembiayaan lainnya. Kembali dijanjikan bahwa Pemerintah tetap mempertimbangkan efisiensi biaya utang dan pengembangan pasar keuangan domestik. Besaran pembiayaan anggaran juga diupayakan untuk terus menurun sejalan dengan upaya menurunkan defisit dalam RAPBN jangka menengah.

Sayangnya proyeksi defisit jangka menengah hingga tahun 2020 masih amat besar, dan utang pun terus meningkat pesat. Proyeksi itu sudah dibuat skenario pesimis dan optimis. Namun harus diakui bahwa peluang skenario pesimis dalam hal defsit dan utang masih lebih berpeluang terjadi. Belum tampak ada gambaran apakah segala langkah selama ini dan tahun-tahun mendatang akan mengubah posisi itu secara radikal. Misalkan kapan kita mulai tidak defisit dan tidak menambah utang (belum sampai target berkurang). Apakah bisa tahun 2025?