TRANSAKSI FINANSIAL BERDAMPAK PADA PENDAPATAN PRIMER

Selain Transaksi Berjalan, Neraca Pembayaran Indonesia (NPI) juga mencakup Transaksi Finansial. yang mencatat perubahan kepemilikan aset dan kewajiban finansial luar negeri Indonesia. Transaksi finansial terdiri dari transaksi dalam rangka investasi langsung (direct investment), investasi portofolio (portfolio investment), derivatif financial (financial derivatives), dan investasi lainnya (other investment).

Investor langsung berharap untuk mendapatkan manfaat dari hak suaranya dalam manajemen perusahaan atau memperoleh akses terhadap sumber daya atau pasar di negara domisili perusahaan afiliasinya. NPI mencatat berdasarkan prinsip aset dan kewajiban. Investasi langsung di sisi aset adalah investasi penduduk Indonesia di luar negeri dalam bentuk modal ekuitas dengan batasan tertentu dan dalam bentuk instrumen utang kepada pihak terkait bukan penduduk. Sebaliknya, investasi langsung di sisi kewajiban adalah investasi bukan penduduk pada perusahaan di Indonesia dalam bentuk modal ekuitas dengan batasan tertentu dan dalam bentuk instrumen utang (debt instruments). Batasan tertentu keduanya berupa minimal kepemilikan saham 10%.

Investasi langsung sejak tahun 2005 selalu mengalami surplus, artinya modal asing masuk lebih banyak dibanding yang keluar dan penduduk Indonesia yang berinvestasi keluar. Meski nilainya berfluktuasi, namun cenderung membesar. Surplusnya pada tahun 2018 memang mengalami penurunan dibanding tahun 2016 dan 2017, yaitu sebesar USD13,84 miliar.

Investor portofolio cenderung lebih bersifat spekulatif dibanding investasi langsung, karena tidak memiliki pengaruh yang cukup dalam perusahaan tempatnya berinvestasi. Transaksi investasi portofolio adalah atas surat berharga, baik di pasar perdana ataupun di pasar sekunder. Transaksi terjadi di pasar finansial terorganisasi, melalui bursa ataupun di luar bursa. Investor portofolio terutama menimbang keamanan investasi, kemungkinan apresiasi nilainyai, dan imbal hasil yang diperoleh. Jika kondisi atau keadaan berubah, investor portofolio dapat dengan mudah menggeser investasi mereka ke wilayah lain.

Secara tahunan, investasi portofolio selalu mengalami surplus selama belasan tahun terakhir. Surplus pada tahun 2018 sebesar USD9,34 miliar merupakan yang terendah sejak tahun 2013.

NPI bagian investasi portofolio saat ini mempublikasikan pula masing-masing aset dan kewajiban tadi sebagai suatu sisi atau neraca. Perhatian besar biasanya ditujukan kepada catatan kewajiban dalam investasi portofolio, karena mencerminkan “potensi” untuk keluar.  Sebagai contoh sisi ini adalah pembelian asing atas surat utang negara serta penjualan kembali oleh mereka kepada penduduk.

Sisi kewajiban dalam investasi portofolio secara tahunan selalu mengalami surplus. Dengan kata lain, arus masuk devisa dari investor asing selalu surplus, meski nilainya fluktuatif. Surplus pada tahun 2018 mencapai USD14,51 miliar. Bisa dikatakan bahwa tidak atau belum ada arus balik investor asing melalui investasi portofolio. Hanya perlu diwaspadai tentang nilai arus masuknya yang secara triwulanan sempat mengalami penurunan cukup signifikan selama tiga triwulan pertama, dan baru melonjak pada triwulan keempat tahun 2018.

Secara umum tampak bahwa dinamika investasi portofolio amat mempengaruhi keseluruhan Neraca Pembayaran Indonesia sekitar sepuluh tahun terakhir. Pengaruhnya makin menentukan beberapa tahun ke depan. Bagian neraca lainnya tampak lebih stabil, tidak mudah membaik atau memburuk dalam jangka pendek. Ditambah kemudahan teknis dari jenis transaksi ini berbalik arah atau sekurangnya melambat. Catatan tentang posisi dari nilai investasi portofolio sisi kewajiban dipublikasikan oleh Bank Indonesia dalam Posisi Investasi Internasional, yang terakhir pada akhir triwulan III 2018 sebesar USD247,95 miliar. Meski nyaris mustahil akan mendadak balik ke luar negeri sejumlah itu, namun nilainya bersifat potensial.   

Selain investasi langsung portofolio dan investasi portofolio, ada derivatif finansial yang defisit sebesar USD73,88 juta dan dan investasi lainnya yang surplus sebesar USD2 miliar, sehingga secara Transaksi Finansial secara keseluruhan selama tahun 2018 mencatat surplus (arus masuk lebih besar) sebesar USD25,11 miliar.

Transaksi finansial cenderung selalu surplus dengan nilai cukup besar selama beberapa tahun terakhir, sehingga dapat “mengkompensasi” defisit dari Transaksi Berjalan. Dengan demikian, NPI dapat dipertahankan surplus, dan cadangan devisa masih terus bertambah, kecuali pada tahun 2018.

Salah satu yang perlu difahami, transaksi fianansial yang selalu surplus memberi “tekanan” pula pada NPI. Modal asing yang masuk musti mendapat kompensasi keuntungan dan bunga, yang dicatat dalam Neraca Pendapatan Primer, sebagai salah satu bagian dari transaksi berjalan. Defisit pendapatan primer cenderung meningkat, meski sedikit turun pada tahun 2018 yang masih mencapai USD30,42 miliar.

Oleh karena itu, mengelola Neraca Pembayaran berarti membangun ketahanan eksternal, sekaligus menentukan fundamental perekonomian negara. Tidak bisa dan mustinya tak boleh berperspektif jangka pendek, dan menjadi tanggung jawab Bank Indonesia Bersama Pemerintah. Sejauh ini, publik makin teredukasi dengan soalan APBN (termasuk utang pemerintah), namun masih amat minim pengetahuan tentang soalan ini. Hiruk copras capres pun kurang menyentuh topik tersebut.

TRANSAKSI BERJALAN: AMAN ATAU RAWAN?

Bank Indonesia mengatakan, “Perkembangan NPI pada 2018 secara keseluruhan menunjukkan ketahanan sektor eksternal yang tetap terkendali. Defisit neraca transaksi berjalan masih berada dalam batas yang aman, sebesar USD31,1 miliar atau 2,98% dari PDB.” Pernyataan ini perlu diperiksa dengan mencermati angka-angka dalam Neraca Pembayaran Indonesia (NPI), dan terutama dalam transaksi berjalannya.   

Transaksi berjalan mencatat keluar masuknya devisa akibat perdagangan (transaksi) barang dan jasa. Ada empat bagian cakupan, yang sebetulnya berbentuk neraca juga, yaitu: 1. Barang (Goods); 2. Jasa-Jasa (Services); 3. Pendapatan Primer (Primary Income); dan 4. Pendapatan Sekunder (Secondary Income).

Neraca Barang mencakup transaksi ekspor dan impor barang dagangan umum, baik komoditas migas maupun nonmigas. Neraca barang selama periode tahun 2004 sampai dengan tahun 2017 selalu mencatatkan surplus. Nilainya sempat cenderung meningkat pada tahun 2013 – 2017, meski masih jauh lebih rendah dibandingkan kurun 2004 - 2011. Jika dicermati, kenaikan ekspor memang tidak pesat dan cenderung tak stabil. Surplus neraca barang terjadi lebih dikarenakan laju pertumbuhan impor yang lebih rendah. Dan untuk pertama kalinya mengalami defisit pada tahun 2018, sebesar USD431 juta.

Neraca jasa-jasa antara lain mencakup ekspor dan impor jasa manufaktur, jasa pemeliharaan dan perbaikan, jasa transportasi, jasa perjalanan, jasa konstruksi, jasa asuransi, jasa keuangan, dan lain-lain. Neraca ini selalu mengalami defisit, dengan nilai berfluktuasi, terutama karena pembayaran freight terkait ekspor dan impor barang. Ketergantungan pada jasa transportasi negara lain sudah lama berlangsung. Begitu pula dengan jasa lainnya yang berterkaitan, seperti asuransi. Kita hanya mengalami surplus dalam hal jasa perjalanan, karena wisman yang berkunjung jauh lebih banyak dibanding orang kita yang bepergian ke luar negeri. Defisitnya pada tahun 2018 sebesar USD7,10 miliar.

Neraca Pendapatan Primer mencatat transaksi dari penyediaan faktor produksi tenaga kerja dan modal finansial. Ada arus masuk (inflow) berupa hasil yang diperoleh dari penyediaan tenaga kerja Indonesia atau modal finansial Indonesia kepada bukan penduduk. Sedangkan arus keluar (outflow) merupakan biaya yang harus dibayar Indonesia karena memanfaatkan tenaga kerja atau modal finansial asing. Pada tahun 2018, defisit pendapatan primer mencapai USD30,42 miliar.

Contoh dari transaksi yang memiliki porsi besar dalam neraca pendapatan primer yang bersifat outflow antara lain adalah: keuntungan dari investasi langsung asing, pembayaran bunga surat utang pemerintah, dan pembayaran bunga pinjaman luar negeri. Selama tahun 2018, transaksi ini berupa pembayaran kepada pihak luar negeri sebesar USD39,58 miliar.

Kenaikan pembayaran pendapatan primer terutama sebagai konsekwensi dari transaksi finansial yang selalu surplus, akibat arus modal finansial asing (termasuk utang) yang terus masuk ke Indonesia. Arus masuk itu memperbaiki neraca pembayaran dan menambah cadangan devisa pada tahun bersangkutan.  Namun, kompensasinya akan berupa pembayaran pada bagian neraca Pendapatan Primer pada waktu berikutnya.

Neraca Pendapatan Sekunder mencakup penerimaan dan pembayaran transfer berjalan oleh sektor pemerintah dan sektor lainnya, dan transfer dari tenaga kerja. Antara lain mencatat transfer dana dari tenaga kerja yang bekerja di luar negeri, dan sebaliknya dari tenaga kerja asing. Kondisinya selalu mengalami surplus, dan mencapai USD6,89 miliar pada tahun 2018. Surplus terutama disumbang oleh remitansi TKI, yang mencapai USD10,97 miliar.

Secara keseluruhan, Transaksi Berjalan selama kurun tahun 2004 - 2011 selalu surplus, dengan nilai berfluktuasi. Sejak tahun 2012, selalu mengalami defisit hingga mencapai rekor pada tahun 2018.

Meskipun Bank Indonesia menilai kondisi yang demikian masih aman dan terkendali, tampaknya bisa saja diartikan sebaliknya. Pandangan yang umum tentang ciri kuatnya ketahanan eksternal adalah kecenderungan transaksi berjalan yang mengalami surplus. Kecenderungan adalah kondisi sekitar 5 tahun atau lebih. Alasannya, surplus neraca yang menambah devisa itu bersumber dari produksi, bukan dari sesuatu yang menimbulkan kewajiban untuk dibayar seperti utang atau penanaman modal asing. Terjaganya kecukupan devisa berasal dari sumber-sumber yang fundamental, karena produksi barang dan jasa. Wajar jika selama beberapa triwulan atau satu-dua tahun mengalami defisit, sebagai bagian dari dinamika pasar. Namun, hal ini telah berlangsung selama 7 tahun berturut-turut dengan kecenderungan defisit yang membesar. Lebih mungkin untuk mengatakan ketahanan eksternal kita sebagai rawan atau rentan.

KEMISKINAN DAN KETIMPANGAN DI PERDESAAN CENDERUNG MEMBURUK

Pemerintah era Jokowi mengedepankan fakta penurunan angka kemiskinan disertai klaim sebagai prestasi luar biasa.  Begitu juga klaim tentang penurunan ketimpangan ekonomi dengan menyebut indeks gini yang turun. Namun, klaim tersebut perlu diuji dengan pencermatan lebih teliti atas data. Salah satunya tentang data kemiskinan dan ketimpangan di wilayah perdesaan.

Angka kemiskinan dan jumlah penduduk miskin memang turun pada tahun 2018 dibanding tahun 2014, namun fenomena berbeda terjadi pada kelompok sangat miskin. Salah satu dari lima pengelompokkan penduduk berdasar pengeluaran disebut sangat miskin. Sangat miskin adalah mereka yang memiliki pengeluaran dibawah 0,8 kali garis kemiskinan. Angka Sangat miskin biasanya hanya dipublikasi untuk kondisi Maret, karena data susenas yang memiliki sampel jauh lebih besar dibanding September. Penduduk sangat miskin bertambah dari 8.826 ribu menjadi 9.438 ribu orang, dan naik dari 3,57% menjadi 3,57% dari total penduduk. Dan khusus di perdesaan, mereka yang sangat miskin bertambah dari 5.833 ribu menjadi 6.018 ribu orang, dan secara persentasi dari 4,65% menjadi 5,17%.

Bertambahnya jumlah dan persentasi penduduk sangat miskin di perdesaan ini diperburuk oleh fakta tentang meningkatnya kedalaman dan keparahan kemiskinan. BPS menghitung dan menyajikan data tentang itu dengan memakai Indeks Kedalaman Kemiskinan (P1). Makin tinggi nilai P1, makin jauh rata-rata pengeluaran dari garis kemiskinan. P1 perdesaan perlahan terus memburuk, dari 2,25 (September 2014) menjadi 2,32 (September 2018).

Dalam hal distribusi diantara penduduk miskin, BPS memakai Indeks Keparahan Kemiskinan (P2). Semakin tinggi nilai indeks (P2), semakin terjadi ketimpangan antar penduduk miskin itu sendiri. P2 perdesaan perlahan memburuk, dari 0,57(September 2014) menjadi 0,62 (September 2018). Sebagian penduduk miskin di desa memiliki pengeluaran yang jauh lebih kecil dibanding penduduk miskin lainnya. Ini sejalan dengan P1 perdesaan yang juga memburuk, atau bertambahnya penduduk yang miskin sekali.  

Sebagaimana umum difahami, distribusi pendapatan merupakan salah satu aspek kemiskinan yang diakui penting dilihat sebagai ukuran kemiskinan relatif atau ukuran ketimpangan antar kelompok penduduk. BPS masih kesulitan memperoleh data pendapatan sehingga pengukuran distribusi pendapatan didekati memakai data pengeluaran. Perhitungan BPS tentang hal ini yang populer dan dikedepankan oleh Pemerintah adalah indeks Gini atau Gini Ratio. Sebenarnya, BPS menghitung dan mempublikasikan beberapa ukuran ketimpangan lainnya, seperti: Indeks Theil, Indeks-L, kriteria Bank Dunia, dan rasio kuintil tertinggi dengan terendah.

Indeks-L adalah indikator ketimpangan pengeluaran yang lebih sensitif untuk melihat perubahan distribusi pengeluaran penduduk pada kelompok bawah (penduduk miskin). Lebih sensitif itu maksudnya, perubahan porsi pada kelompok bawah lebih berdampak pada besaran angka indikator. Sebagai perbandingan, gini ratio lebih sensitif pada kelompok tengah. Indeks-L juga dibaca makin timpang jika makin besar. Indeks-L pada 2018 di perdesaan justeru sedikit meningkat, dari 0,165 menjadi 0,173.

BPS juga menghitung dan mempublikasikan distribusi pengeluaran penduduk menurut kriteria Bank Dunia. Antara lain, dihitung berapa porsi (%) 40% kelompok terbawah dari total pengeluaran penduduk. Berdasar ukuran ini, kondisi ketimpangan di perdesaan masih memburuk. Porsi 40% penduduk terbawah di perdesaan berkurang dari 20,94% (2014) menjadi 20,15% (2018).

Indikator lainnya dari BPS tentang ketimpangan adalah melihat porsi kuintil terbawah dan rasio dari kuintil teratas dibanding yang terbawah. Basis datanya serupa dengan kriteria Bank Dunia dari BPS. Penduduk dibagi menjadi lima kelompok pengeluaran (satu kuintil sama dengan 20% penduduk), mulai dari kuintil terendah (Q1) sampai dengan kuintil tertinggi (Q5). Jika rasio dari Q5/Q1 makin besar berarti ketimpangan pendapatan/pengeluaran semakin tinggi.

Sebagai contoh perhitungan kondisi Maret 2018 di perdesaan, Q1 memiliki porsi 7,98% dari total pengeluaran, sedangkan Q5 memiliki porsi 40,26%. Rasio Q5 dibagi Q1 adalah 5,05. Dapat dibaca, 20% penduduk teratas memiliki pengeluaran 5,05 kali lipat dari 20% yang terbawah. Kondisi itu lebih buruk dibanding Maret 2014, porsi Q1 sebesar 8,70%. Jatah mereka yang terbawah makin tergerus. Sedangkan rasio Q5/Q1 mengalami kenaikan, dari 4,67(2014), atau ketimpangan di perdesaan meningkat.

Dengan demikian, selama periode 2014 hingga 2018, sebagian ukuran tentang kemiskinan dan ketimpangan di perdesaan memang membaik. Namun, sebagian besar ukuran lainnya justeru memburuk.

PENDAPATAN NEGARA DAN TAX RATIO

Realisasi pendapatan negara yang berhasil melampui target APBN 2018 menjadi satu hal yang dibanggakan oleh Kementerian Keuangan kini. Setelah keterangan pers terkait, dikemukakan kembali dalam dokumen APBN KITA edisi terbaru disertai narasi bernuansa klaim kinerja yang sangat baik. Disebutkan bahwa untuk pertama kalinya sejak tahun 2011, realisasi pendapatan negara berhasil melampui target yang ditetapkan dalam APBN (102,5%).  

APBN KITA juga mengatakan: “Sepanjang tahun 2018, penerimaan pajak mencapai Rp1.315,9 triliun, atau tumbuh 14,3% (15,5 % di luar Tax Amnesty). Capaian pertumbuhan di tahun 2018 ini merupakan yang tertinggi dalam tujuh tahun terakhir.”

Ada baiknya kita mencermati lebih jauh tentang capaian pendapatan negara tahun 2018 serta capaian beberapa tahun era Presiden Jokowi. Capaian 102,5% itu memang lebih baik dibanding tahun-tahun sebelumnya selama era pemerintahan Jokowi, namun secara rata-rata era ini justeru lebih rendah. Sebagaimana yang tampak pada gambar.

Pada tahun 2018, pendapatan negara yang betul-betul jauh melampaui target adalah Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) yang mencapai 147,79%. PNBP yang meningkat pesat disebabkan penerimaan Sumber Daya Alam (SDA). Penerimaan SDA mencapai Rp181,06 triliun atau 174,65% dari targetnya, dan mengalami pertumbuhan sebesar 62,93% dari capaian tahun 2017. Penerimaan SDA migas mencapai 178,31% dari target, ditambah Penerimaan SDA Minerba yang mencapai 169,72% dari target. Kenaikan penerimaan SDA Migas tersebut terutama disebabkan karena realisasi harga migas (ICP) sebesar USD67,47 per barel jauh melampaui asumsi APBN yang sebesar USD48 per barel.

Telah menjadi pengetahuan umum, ICP bukan lah sesuatu yang dapat dikelola oleh Pemerintah. Pemerintah bahkan mengakui bahwa hal ini disebut sebagai windfall atau semacam durian runtuh. Bukan prestasi kinerja yang perlu dibanggakan secara berlebihan. “Keberuntungan” lain adalah realisasi kurs rupiah sebesar Rp14.247 per USD, sedangkan asumsinya Rp13.400. Selisih berupa pelemahan ini cukup signifikan menaikkan pendapatan, melalui berbagai pos. Dan meski berpengaruh pula pada belanja, secara neto tetap berdampak positif atau menambah surplus.

Selama empat tahun era Presiden Jokowi, faktor penerimaan SDA ini sempat berdampak buruk pada tahun 2015 dan 2016, sehingga tidak mencapai target. Kemudian pada tahun 2017 dan 2018 berbalik arah memberi keberuntungan dan melampaui target. Pencapaian penerimaan SDA dibanding targetnya berturut-turut adalah: 84,91% (2015) 71,70% (2016), 116,19% (2017), dan 174,65% (2018).

Penerimaaan pajak (tidak termasuk bea dan cukai) memang mengalami peningkatan yang signfikan dibanding tahun sebelumnya. Bahkan kenaikannya tertinggi selama tujuh tahun terakhir. Meskipun demikian, hanya mencapai 92,41% dari target. Dan khusus pajak penghasilan, yang bisa dikatakan membutuhkan upaya atau effort paling besar dari aparat fiskus, penerimaan hanya mencapai 87,88% dari target. Jika ditelisik lebih dalam, capaian itu amat terbantu dari PPh migas yang jauh melampaui target, yang kembali karena diuntungkan oleh fenomena harga ICP dan kurs rupiah. Sedangkan PPh nonmigas hanya mencatatkan capaian sebesar 84,06%.

Bagaimanapun, penerimaan perpajakan cenderung mengalami kenaikan selama periode 2015-2018. Capaian dari target APBN pun terus membaik. Capaiannya masih lebih rendah dibanding target APBN pada tahun bersangkutan, yaitu: 83,29% (2015), 83,48% (2016), 91,23% (2017), dan 94,02% (2018). Khusus capaian penerimaan pajak dilaporkan lebih rendah, diimbangi oleh capaian penerimaan bea dan penerimaan cukai yang cukup tinggi.

Dinamika penerimaan pajak, penerimaan perpajakan dan penerimaan SDA ini digambarkan pula oleh apa yang disebut sebagai tax ratio. Pengertian aslinyanya adalah rasio penerimaan pajak terhadap Pendapatan Domestik Bruto (PDB). Dalam konteks APBN Indonesia penerimaan pajak diperluas menjadi penerimaan perpajakan (pajak, bea dan cukai), karena ada pemisahan bagian birokrasi yang mengelolanya, yaitu ditjen Pajak dan ditjen Bea Cukai dalam Kementerian Keuangan. Sedangkan PDB merupakan indikator pendapatan nasional, yaitu pendapatan atau produksi seluruh pelaku ekonomi (pemerintah, korporasi, dan rakyat) dalam wilayah domestik negara Indonesia. Sebagai contoh, dalam perhitungan realisasi sementara APBN tahun 2018 dicatat penerimaan perpajakan sebesar Rp1.521,4 triliun. Sedangkan PDB diprakirakan sebesar Rp14.735,85 triliun (PDB). Maka rasio dinyatakan dalam persentase adalah sebesar 10,32%.

Sejak APBN 2016, definisi rasio yang demikian mengalami perubahan. Menkeu mengusulkan dan diterima oleh DPR, menambahkan penerimaan SDA, baik migas maupun nonmigas yang sebenarnya tercatat sebagai Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) dalam APBN. Contoh perhitungannya untuk realisasi sementara tahun 2018 adalah penerimaan SDA sebesar Rp181,06 triliun, yang jika ditambahkan dengan penerimaan perpajakan sebesar Rp1.521,4 triliun tadi, maka jumlahnya menjadi Rp1.702,45 triliun. Sehingga rasionya dengan PDB menjadi 11,55%.

Semula perhitungan baru ini dikenalkan dengan istilah tax ratio dalam arti luas, sedangkan yang lama atau dijelaskan pertama disebut sebagai tax ratio dalam arti sempit. Belakangan, Pemerintah nyaris tak pernah menyebut yang dalam arti sempit lagi.

Tidak ada masalah dengan perubahan definisi, dan bagaimanapun semua penerimaan itu merupakan kinerja Pemerintah. Hanya saja jika mau membandingkan untuk kurun waktu yang panjang, perlu dilakukan secara fair, dengan pengertian yang serupa. Jika mengutip berita media, yang memberitakan keterangan pejabat, biasanya kurang jelas tentang hal ini. Apalagi jika keterangan pers atau dokumen pemerintah agak “menyamarkan”, maka bisa saja dikatakan bahwa tax ratio 2018 mencapai 11,55% telah melampaui tahun 2014 yang sebesar 11,40%. Padahal angka tahun 2014 itu dalam arti sempit, sedang yang 2018 dalam arti luas. Perbandingannya yang fair, tax ratio dalam arti sempit adalah 10,32% (2018) berbanding dengan 11,40% (2014). Sedangkan tax ratio dalam arti luas adalah 11,55% (2018) berbanding dengan 13,7% (2014).

Dalam definisi manapun, tax ratio mengalami penurunan jika membandingkan tahun 2018 dengan 2018. Harus diakui, kondisi pendapatan negara, penerimaan perpajakan, dan tax ratio tahun 2018 membaik dibanding tahun 2015 hingga tahun 2017. Namun narasi seolah prestasi kerja yang sangat baik apalagi luar biasa, jelas berlebihan.  

APAKAN APBN 2019 SEHAT? (bagian 2)

Klaim sehat dari Pemerintah juga memakai argumen bahwa keseimbangan primer turun konsisten sejak 2015. Dan diiyakini akan mendekati nol rupiah pada akhir tahun 2019.

Keseimbangan primer sebenarnya adalah suatu neraca, semacam neraca rugi laba dalam akuntansi, atau kondisi arus dana selama setahun. Neraca yang memperlihatkan pendapatan dikurangi belanja, namun besaran belanjanya tidak menyertakan pembayaran bunga utang. Kondisi keseimbangan primer anggaran pemerintahan suatu negara, terutama negara berkembang, biasa dikaitkan dengan kesinambungan fiskalnya. Diakui luas bahwa kesinambungan fiskal dapat dipertahankan melalui pemenuhan pembayaran bunga utang dengan pendapatan negara dan bukan pengadaan atau penerbitan utang baru. Pandangan lain yang lebih hati-hati bahkan menyebut tidak cukup hanya sekadar surplus, melainkan nilai surplusnya musti meningkat. Peningkatan itu setidaknya dapat mempertahan surplus dengan rasio yang setidaknya tetap (finite) atas PDB. Oleh karena nilai PDB meningkat tiap tahun, maka surplus keseimbangan primer juga musti bertambah.

APBN 2019 memang mentargetkan keseimbangan primer yang jauh lebih baik dibanding  beberapa tahun terakhir. Direncanakan Pendapatan Negara sebesar Rp2.165,11 triliun dan Belanja Negara sebesar Rp2.461,11 triliun. Diantara pos belanja, terdapat pembayaran bunga utang adalah Rp275,89 triliun. Dengan demikian, target keseimbangan primer adalah Pendapatan dikurangi Belanja yang tak memasukkan pembayaran, atau sebesar minus Rp20,12 triliun. Ini berarti bahwa sebagian bunga utang masih akan dibayar dari utang baru. Untuk dikatakan sehat, setidaknya keseimbangan primer adalah nol, dan seyogyanya positif dengan nilai yang cukup besar. Pada tulisan bagian satu, target pendapatan tampak terlampau tinggi, yang berpotensi defisit tahun 2019 melampaui target, sehingga defisit keseimbangan primer pun mungkin akan lebih besar dari target.

Perlu diketahui bahwa selama tahun 2000 hingga tahun 2011, keseimbangan primer bernilai surplus (positif). Sejak tahun 2012 hingga 2018 tercatat selalu minus (negatif).

Salah satu kunci perbaikan keseimbangan adalah pengendalian pembayaran bunga utang. Bunga utang tercatat terus meningkat signifikan selama beberapa tahun terakhir. APBN tahun 2019 merencanakan pembayaran bunga utang sebesar Rp275,89 triliun, mengalami kenaikan 10,4% dari outlook APBN tahun 2018. Target kenaikan yang lebih rendah dibanding outlook 2018 sebesar 15,16%, dan dibandingkan rata-rata 2012-2017 sebesar 15,15%. Artinya pula, keseimbangan primer yang ditargetkan membaik itu mensyaratkan pemenuhan target pembayaran bunga yang juga butuh upaya keras.

Bunga utang dianggap wajar sebagai biaya dalam perekonomian modern terkait dengan nilai sekarang (present value) dan biaya atas kesempatan yang hilang (opportunity) dari modal yang dipinjamkan. Secara teknis, bunga antara lain berwujud: bunga (interest) untuk pinjaman luar negeri dan kupon (coupon) untuk Surat Berharga Negara. Ada pula biaya lain yang terkait dengan pengadaan pinjaman luar negeri, seperti: commitment fee, management fee, dan premi asuransi. Bahkan ada denda jika tidak jadi dicairkan, padahal sudah disepakati dalam perjanjian tertulis. Secara bahasa awam, biaya itu antara lain adalah: ongkos untuk perundingan, proses pencairan, pengawasan dan ongkos pembatalan, keterlambatan pencairan, denda, dan lain sebagainya.

Sedangkan untuk SBN, biaya riil bukan sekadar kupon, melainkan terkait dengan imbal hasil (yield) yang diperoleh investor atau pembelinya. Imbal hasil SBN merupakan keuntungan bagi investor sesudah memperhitungkan besarnya kupon dan harga pasar. Selain itu, pemerintah juga harus mengeluarkan beberapa biaya terkait dengan proses penerbitan dan distribusi SBN.

Dalam pencatatan APBN, keseluruhan biaya utang dianggap merupakan pembayaran bunga utang. Pos pembayaran bunga utang luar negeri telah memperhitungkan semua jenis biayanya. Pos pembayaran bunga dalam negeri telah mencakup perhitungan imbal hasil neto dan biaya lainnya dari SBN. Biaya yang dikeluarkan dalam hal SBN Syariah, meskipun mekanismenya tidak dengan perhitungan bunga, pembayaran riil nya dicatat pula dalam pos ini.

Dari uraian di atas, dapat saja dikatakan bahwa APBN 2019 sedikit lebih sehat dibanding APBN 2018 dan APBN 2017. Namun belum dapat dikatakan sehat berdasar dua variabel yang dipakai sebagai alat penjelasan Pemerintah itu sendiri. Tulisan bagian satu membahas argumen tentang turunnya defisit, dan bagian dua membahas tentang keseimbangan primer.

APAKAH APBN 2019 SEHAT? (bagian 1)

Pemerintah mengatakan bahwa APBN 2019 dirancang sebagai kebijakan fiskal yang sehat, adil, dan mandiri. Argumen yang disampaikan atas klaim sehat terdiri dari dua hal. Pertama, defisit APBN yang makin turun. Kedua, Keseimbangan Primer yang menurun menuju arah positif. Disimpulkan bahwa APBN menjadi sustainable dan prudent.

Defisit APBN 2019 direncanakan sebesar Rp296 triliun. Memang lebih rendah dibandingkan target APBN 2018 sebesar Rp325,9 triliun dan outlook APBN 2018 sebesar Rp314,23 triliun. Berdasar perkembangan terkini, realisasi defisit bisa turun menjadi sekitar Rp300 triliun. Dilihat dalam rasionya terhadap Produk Domestik Bruto (PDB), target APBN 2019 adalah sebesar 1,84%. Pemerintah pun mengklaimnya sebagai yang terendah sejak tahun 2013.

Kondisi defisit tahun 2018 memang relatif membaik dan ditargetkan lebih baik lagi dalam APBN 2019. Akan tetapi perlu dicatat bahwa secara nominal defisit di era Jokowi mencatat rekor tertinggi. Tentu saja kurang adil jika hanya melihat nominalnya, melainkan musti dari rasio. Rasio yang lazim dikemukakan adalah rasio dari PDB sebagai cerminan pendapatan nasional. Rasio rata-rata era Jokowi yang telah direalisasi (2015-2018) sebesar 2,43% per tahun. Jika target 2019 tercapai, maka rata-ratanya sebesar 2,31%. Masih jauh lebih tinggi dibandingkan era pemerintahan SBY-JK (2005 – 2009) yang hanya 0,80% per tahun. Dan era SBY-Boediono (2010-2014) sebesar 1,58% per tahun.

Ada rasio lain dari defisit yang bisa dan perlu dilihat, yaitu dari Pendapatan Negara dan Belanja Negara. Rasio defisit atas pendapatan pada APBN 2019 sebesar 13,67%. Secara rata-rata per tahun, rasio defisit atas pendapatan era Jokowi (2015-2019) sebesar 18,01%. Masih lebih tinggi dibanding era 2005-2009 sebesar 4.74%, dan era 2010-2014 sebesar 10.49%. Sedangkan rasio atas Belanja Negara pada APBN 2019 sebesar 12,03%. Rata-rata era 2015-2019 sebesar 15,25%, era 2005-2009 sebesar 4.39%, dan era 2010-2014 sebesar 9.37%.

Bisa dikatakan bahwa dilihat dari perbandingan dengan tahun-tahun sebelumnya dalam horison waktu yang lebih panjang, APBN 2019 tak dapat dikatakan lebih sehat. Hanya mengalami perbaikan dari tahun-tahun era pemerintahan Jokowi sendiri.

Pencermatan lebih jauh atas target penurunan defisit APBN 2019 terutama berdasar target kenaikan Pendapatan Negara, sebesar 13,77% dari outlook APBN 2018. Namun, selama era Jokowi yang telah direalisasi, hanya pada tahun 2017 dan tahun 2018 terjadi kenaikan yang signifikan. Pada tahun 2015 bahkan terjadi penurunan. Secara keseluruhan, kenaikannya lebih rendah dibanding era sebelumnya. Kenaikan rata-rata era 2005-2009 sebesar 17,56% per tahun. Era tahun 2010-2014 sebesar 12,94%. Sedangkan era 2015-2018 sebesar 5,43%, dan jika target tahun 2019 tercapai, maka rata-ratanya menjadi 7,10%.   

Jika dicermati lagi, kenaikan pendapatan negara pada tahun 2017 dan tahun 2018 tidak sepenuhnya didukung oleh kondisi perekonomian nasional yang stabil atau membaik. Ada berbagai faktor lain yang justeru lebih berpengaruh. Diantaranya adalah tren peningkatan harga minyak dunia dan kenaikan berbagai harga komoditas, dan pelemahan rupiah. Pelemahan rupiah pada tahun 2018 memberi tambahan pendapatan yang cukup signifikan. Tentu harus diakui adanya faktor internal, karena kebijakan yang cukup mendukung, seperti kebijakan amnesti pajak dan reformasi perpajakan.

Kondisi pendapatan negara pada tahun 2019 besar kemungkinan tak memiliki “keberuntungan” seperti tahun 2018, sehingga target dipatok terlampau tinggi. Harga minyak dan komoditas, seandainya naik atau bertahan, tentu tidak menyumbang tambahan dalam porsi yang setara. Apalagi target lifting minyak telah diturunkan. Dampak kebijakan reformasi perpajakan memang masih bisa dirasakan. Nominal penerimaan akan naik, namun dengan tambahan kenaikan yang menurun. Keuntungan dari uang denda dan perbaikan basis data pembayar pajak telah diperoleh pada tahun 2017 dan 2018. Tambahan pada tahun 2019 akan tertahan.

Target kenaikan pendapatan sebesar 13,77% tadi menjadi tidak realistis jika melihat rata-rata kenaikan selama empat tahun (2015-2018) era Jokowi yang sebesar 5,43%. Bahkan jika dibandingkan dengan rata-rata kenaikan periode 2005-2018 sebesar 12,45%. Tahun 2017 dan 2018 tampak tidak memadai menjadi acuan, karena beberapa faktor yang disebut di atas. Target kenaikan pendapatan yang lebih realistis hanya di kisaran 7-8%. Artinya pula, jika belanja akan berhasil diserap mendekati target, maka defisit akan jauh lebih besar dibanding targetnya.

Lebih jauh lagi, beban target diberikan pada kenaikan penerimaan perpajakan yang mentargetkan kenaikan 15,36% dari outlook 2018. Tampak realistis jika melihat Outlook 2018  memperkirakan kenaikan sebesar 15,26% dibanding realisasi tahun 2017. Akan tetapi catatan kenaikan penerimaan perpajakan selama era Jokowi dan horison waktu yang lebih panjang tak mendukung target tersebut. APBN 2019 terlampau ambisius dengan targetnya, mengingat “dampak positif” kebijakan amnesti pajak telah melemah jika dilihat dari aspek tambahan atau kenaikannya. Di sisi lain, Nota Keuangan belum mengemukakan kebijakan dan rencana aksi yang luar biasa dalam hal perpajakan pada tahun 2019.

Dengan demikian, tidak cukup kuat argumen sebagai sehat berdasar angka-angka defisit, target pendatan negara, dan target penerimaan perpajakan. Argumen sehat berdasar angka keseimbangan primer akan diulas pada bagian dua.

MENCERMATI PENDAPATAN NEGARA YANG MELAMPAUI TARGET APBN

Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati meyakini penerimaan negara akan melampaui target APBN 2018, yaitu sekitar Rp 1.936 triliun berbanding Rp1.894 triliun. Diklaim sebagai pertama kalinya penerimaan negara melebihi target APBN. Pernyataan tanggal 5 Desember lalu itu bahkan sudah merevisi prakiraan Pemerintah sendiri bulan sebelumnya (dalam APBN Kita edisi Nopember) yang masih Rp1.903 triliun.

Untuk menilai apakah hal tersebut merupakan suatu prestasi dari kinerja Pemerintah, maka perlu diperiksa dan dicermati beberapa hal dan rincian. Diantaranya yang akan dibahas berikut.

Pertama, Pelampauan target APBN bukan yang pertama kalinya. Pada tahun 2008, realisasi Pendapatan Negara jauh melampaui APBN, yaitu Rp982 triliun berbanding Rp781 triliun atau sebesar 125,62%. Sedangkan tahun 2018 hanya sebesar 102,18%. Pada tahun 2018 tak ada APBNP, sementara tahun 2008 bahkan lebih tinggi dibanding APBNP 2008 sebesar 109,68%.

Kedua, rincian dari perolehan pendapatan tersebut. Ternyata yang jauh melampaui target adalah Pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP) yang diprakirakan mencapai Rp349,2 triliun berbanding target yang sebesar Rp275,4 triliun. Sedangkan penerimaan perpajakan tak akan mencapai 100% dari target Rp1.618,1 triliun. Penyebab kenaikan PNBP bisa dikatakan tak berhubungan dengan prestasi atau kinerja pemerintah, melainkan karena faktor eksternal yang kebetulan menguntungkan dalam konteks ini.

PNBP yang melampaui target terutama disebabkan oleh: Harga minyak (ICP), harga batubara acuan (HBA), dan kurs rupiah. Asumsi ICP dalam APBN sebesar USD48 per barel, sedangkan realisasi hingga Oktober telah mencapai USD69,18. HBA rata-rata tahun 2018 hingga Oktober mencapai USD99,72 per ton, lebih tinggi dibanding tahun sebelumnya yang USD84,22 per ton. Realisasi kurs hingga Oktober di kisaran Rp14.250 dan akan sekitar Rp14.400 hingga akhir tahun, berbanding asumsi APBN sebesar Rp13.400.

Ketiga, fenomena pelemahan rupiah yang berdampak signifikan. Realisasi kurs rupiah amat jauh dari asumsi dalam APBN. Nota Keuangan APBN 2018 (halaman III.2-3) merinci tentang prakiraan perhitungan risiko akan hal ini. Tiap pelemahan Rp100 dari asumsi, pendapatan negara akan bertambah sekitar Rp3,8 sampai dengan Rp5,1 triliun. Dampaknya terhadap surplus atau defisit memang hanya sekitar Rp1,5 – Rp1,6 triliun, karena dampak kenaikan pada belanja. Dalam konteks klaim di atas, maka pelemahan rupiah menambah pendapatan sekitar Rp38 – Rp51 triliun. Dengan demikian, prakiraan realisasi seluruh pendapatan 2018 yang melampaui target sebesar Rp41 triliun dapat saja dikatakan hanya karena hal ini.  

Keempat, perkembangan kinerja pendapatan secara keseluruhan pada era pemerintahan Jokowi. Pendapatan Negara memang cenderung meningkat selama era tahun 2004 - 2018, hanya sempat turun sedikit pada tahun 2009 dan 2015. Laju kenaikan pendapatan tiap tahunnya berfluktuasi. Dalam era Jokowi bahkan sempat turun pada tahun 2015, dan hanya naik sedikit pada tahun 2016. Peningkatan laju kenaikan signifikan terjadi pada tahun 2017 dan tahun 2018. Namun, perlu dicatat bahwa rata-rata kenaikan per tahun dalam era 2005 – 2009 adalah sebesar 17.56%, dan pada era 2010 – 2014 sebesar 12.94%. Sedangkan pada era pemerintahan Jokowi yang telah direalisasi, tahun 2015 – 2018 hanya sebesar 5,93% per tahun, atau jauh lebih rendah.

Kelima, penerimaan perpajakan memang mengalami peningkatan pada era Jokowi, namun dengan laju yang lebih lambat dibanding era sebelumnya. Selama era 2015 – 2018, kenaikan penerimaan perpajakan rata-rata sebesar 7.89% per tahun. Sedangkan pada era 2005 – 2009 sebesar 17.97% per tahun, dan era 2010 – 2014 sebesar 13.21% per tahun.

Keenam, pertumbuhan penerimaan perpajakan bukan lah prestasi. Lajunya sedikit dibawah atau hanya setara laju PDB menurut harga berlaku, sehingga tax ratio turun pada tahun 2015 dan 2016, dan hanya sedikit membaik pada tahun 2017 dan 2018. Akan tetapi tetap masih di bawah tahun 2014. Tax ratio dalam arti luas, yang memasukkan penerimaan SDA tahun 2018 akan sekitar 12,20%, sedangkan tahun 2014 sebesar 13,70%. Tax ratio dalam arti sempit, yang hanya menghitung penerimaan perpajakan, tahun 2018 sekitar 11,09%, sedangkan tahun 2014 sebesar 11,36%.

Penjelasan di atas menunjukkan kinerja pemerintahan Jokowi dalam pendapatan negara tidak cukup baik, dan justeru lebih buruk dibanding sebelumnya. Pada tahun 2018 memang terjadi perbaikan, namun disertai berbagai catatan kritis, yang bahkan mengindikasikan buruknya perencanaan pemerintah pada banyak aspek APBN. Misalnya, tambahan posisi utang yang juga jauh melampaui target.