UTANG PEMERINTAH INDONESIA (bagian satu)

Posisi (outstanding) utang pemerintah biasa disampaikan kepada publik untuk kondisi pada akhir bulan dan akhir tahun. Terutama melalui publikasi bulanan APBN Kita dari Kementerian Keuangan, serta dokumen tahunan berupa Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP).

Dalam bahasa sehari-hari posisi utang adalah sisa utang hingga tanggal yang dinyatakan. Bersifat akumulasi dari transaksi utang pada waktu sebelumnya. Telah memperhitungkan utang pokok yang dilunasi, termasuk yang berupa cicilan, serta utang baru yang diterima. Sebagai data, bersifat stock atau kondisi pada waktu atau tanggal tertentu.  

Posisi utang Pemerintah memang tiap tahun selama ini cenderung meningkat. Posisi utang pemerintah pada akhir tahun 2019 telah mencapai Rp4.786 triliun. Posisi utang Pemerintah telah mencapai Rp5.910,64 triliun pada akhir November 2020. Merupakan nominal utang yang tertinggi dalam sejarah Indonesia. 

Berdasar perhitungan atas pos pembiayaan utang pada Perpres No.72/2020, maka masih akan bertambah lagi hingga akhir tahun. Posisinya diprakirakan di kisaran Rp6.100 triliun. Dengan asumsi, kurs rupiah pada akhir tahun masih terjaga pada tingkat setara akhir November. Jika kurs menguat, maka posisinya akan sedikit di bawah itu.

Meningkatnya posisi utang pemerintah disebabkan oleh meingkatnya kebutuhan pembiayaan untuk menangani masalah Kesehatan, mitigasi dampak dan pemulihan ekonomi nasional akibat pandemi Covid-19. Belanja dan pengeluaran pemerintah terpaksa bertambah lebih banyak dari rencana sebelumnya. Padahal, pendapatan justru akan menurun.  

Pengalaman buruk saat dampak krisis 1997/1998 yang terjadi lonjakan utang pemerintah patut diwaspadai. Utang Pemerintah secara nominal masih terus melaju kencang hingga tahun 2000. Setelahnya pun bisa dikatakan tidak benar-benar turun, melainkan hanya melandai   atau stagnan selama beberapa tahun. Kemudian secara perlahan menaik kembali, dan naik hampir selalu naik signfikan sejak tahun 2012. 

Secara rerata, kenaikan posisi utang pada periode 2011-2020 mencapai 14,03% tiap tahun. Jauh lebih tinggi dibanding periode 2001-2010 yang hanya sebesar 3,30%. Jika dilihat secara era pemerintahan, maka rerata kenaikan era pemerintahan SBY I sebesar 4,38% per tahun. Namun, pada era keduanya rerata laju kenaikan melesat menjadi 10,51% per tahun. Sedangkan pada era pemerintahan Jokowi I, rerata kenaikannya menjadi lebih tinggi, yakni mencapai 13,0% per tahun. 

Laju kenaikan utang sempat sedikit menurun pada akhir pemerintahan Jokowi I, hanya 7,17% pada tahun 2019. Dampak pandemi, membuat posisi utang diprakirakan akan meningkat drastis pada akhir tahun 2020 dibanding akhir tahun 2019, mencapai 28,49%. 

Pada era pemerintahan SBY I, posisi utang tahun 2004 sebesar Rp1299,5 triliun menjadi Rp1590,66 triliun pada akhir tahun 2009, atau naik sebesar 22,41%. Era SBY II, meningkat sebesar 64,01%, menjadi Rp2608,78 triliun pada akhir 2014. Sedangkan era Jokowi I, kenaikan mencapai 83,48%, menjadi Rp4.786,5 triliun pada akhir 2019.

Berdasar postur dan asumsi APBN 2021, kenaikan posisi utang direncanakan lebih landai dari tahun 2020. Namun masih terbilang lebih tinggi dibanding tahun-tahun sebelumnya. Jika sesuai rencana APBN, maka posisi utang akan bertambah sebesar pembiayaan utang, atau mencapai Rp7.327 triliun pada akhir tahun 2021. Artinya bertambah sebesar 19,14%.  

Gambar 1. Posisi Utang Pemerintah , 1996-2020 

UTANG PEMERINTAH BISA MENCAPAI 5000 TRILIUN PADA AKHIR 2019

Posisi utang Pemerintah mencapai Rp4.478,57 Triliun pada akhir Oktober 2018, menurut publikasi dari Kementerian Keuangan Republik Indonesia dalam APBN KITA edisi Nopember 2018. Terdiri dari  Pinjaman sebesar Rp833,92 Triliun (18,62%) dan  Surat Berharga Negara (SBN) sebesar Rp3.644,65 Triliun (81,38%).

Perlu diketahui bahwa penambahan utang pemerintah selama tahun 2018 terdiri dari dua sebab utama. Yaitu karena pembiayaan utang bagi APBN, dan karena pelemahan kurs rupiah terhadap dolar Amerika.

APBN 2018 merencanakan pembiayaan utang sebesar Rp399,22 Triliun, yang digunakan untuk menutupi defisit anggaran sebesar Rp325,94 triliun, serta membiayai pengeluaran lainnya yang tak termasuk dalam belanja. Contoh pengeluaran dimaksud antara lain adalah: investasi kepada BUMN, investasi kepada BLU, pemberian pinjaman kepada BUMN atau Pemda, dan kewajiban penjaminan.

APBN KITA menginformasikan bahwa dari rencana pembiayaan utang tadi, telah direalisasi sebesar Rp333,72 triliun atau 83,59% hingga akhir Oktober. Khusus untuk target penerbitan SBN neto sebesar Rp414,52 triliun, telah direalisasi sebesar Rp343.23 triliun. Sedangkan Pinjaman Neto direncanakan negatif, karena penarikan pinjaman baru akan lebih sedikit dibanding pembayaran cicilan pokok, yang dari target negatif Rp15,30 triliun telah direalisasi sebesar negatif Rp9.51 triliun.

Penyebab kedua penambahan posisi utang selama tahun 2018 adalah pelemahan rupiah terhadap dolar Amerika. Meskipun porsi SBN berdenominasi rupiah meningkat, jika dilihat secara keseluruhan utang, maka utang berdenominasi dolar Amerika masih berporsi sekitar 40%. Akibatnya, pelemahan rupiah telah menambah posisi utang. 

Informasi terbaru lainnya dari Kemenkeu RI untuk kondisi per 14 Nopember 2018, posisi SBN neto telah meningkat menjadi Rp374,81 triliun. Artinya, bertambah sekitar Rp31,58 triliun selama dua minggu. Jika dianggap posisi pinjaman belum berubah, maka posisi utang telah naik menjadi Rp4.510,15 triliun.

Pemerintah sendiri masih tetap menjelaskan bahwa kondisi utangnya aman terkendali, dan bahkan diberi rating yang baik oleh berbagai lembaga pemeringkat internasional. Argumen berulang adalah porsi utang atas PDB yang masih di kisaran 30%, dan jauh dari batas yang dibolehkan undang-undang sebesar 60%. Ditambahkan alasan penggunaan utang selama ini adalah untuk keperluan produktif, terutama membiayai proyek-proyek strategis yang diprioritaskan. Diingatkan pula bahwa sebagian beban utang berasal dari era pemerintahan sebelumnya.

Terlepas dari cukup beralasannya, perlu ditelusuri tentang berapa target utang berdasar perencanaan jangka menengah yang disusun oleh pemerintah sendiri. Salah satu diantaranya adalah Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015 – 2019, yang ditetapkan melalui Perpres No.2/2015 tanggal 8 Januari 2015. “Terjaganya rasio utang pemerintah dibawah 30 persen PDB dan terus menurun yang diperkirakan menjadi 20,0 persen PDB pada tahun 2019… (Buku I RPJMN halaman 6-183). Dirinci target rasio tiap tahun pada Buku I halaman 4-16 dan Buku II halaman 3-63 sebagai berikut: 26,7% (2015), 23,3% (2016), 22,3% (2017), 21,1% (2018), dan 19,3% (2019).

Dari target RPJMN pada akhir 2018 sebesar 21,1% dari PDB, maka target posisi utang sebenarnya hanya sebesar Rp3.079,89 triliun. Sebagaimana perhitungan di atas, posisi utang pada 14 Nopember 2018 telah mencapai Rp4.510 triliun. Sedangkan asumsi PDB tahun 2018 menurut APBN KITA edisi Nopember sebesar Rp14.596,64 triliun, maka rasionya telah mencapai 30,90%. Berdasar prakiraan realisasi APBN hingga akhir tahun, dengan asumsi rupiah tetap stabil seperti saat ini, maka posisi utang masih akan sedikit bertambah menjadi sekitar Rp4.530 triliun, dengan rasio utang menjadi 31%.

Prakiraan realisasi itu juga meleset dari target yang ditetapkan pada 27 Nopember 2017 dalam Keputusan Menteri Keuangan No.884/KMK.08/2017 tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara Jangka Menengah tahun 2018-2021. Target rasio utang pada tahun 2018 dalam Kepmen itu sebesar 29,3%, yang jika diperhitungkan dengan asumsi PDB tahun 2018 dalam APBN KITA di atas berarti sebesar Rp4.276,81 triliun. Ada selisih perkiraan tambahan utang lebih dari Rp250 tiliun dibanding perencanaan Kemenkeu setahun lalu.

Sementara itu, APBN 2019 merencanakan pembiayaan utang sebesar Rp359.279,1 miliar, yang antara lain untuk membiayai defisit sebesar Rp297,16 triliun. Jika asumsi kurs rupiah sebesar Rp15.000 dapat dipenuhi sepanjang tahun 2019, maka posisi utang akan di kisaran Rp4.890 triliun, dan rasio masih akan tetap di atas 30%. Jika target defisit meleset dan atau rupiah melemah, maka kondisinya akan lebih buruk. Posisi utang sangat mungkin mencapai angka psikologis Rp5.000 triliun pada akhir tahun 2019.